D A N I Ş T A Y

İdari İşler Kurulu

Esas  No   : 2009/7

Karar No   : 2009/14

Özeti : 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu'nun 22' nci maddesinde düzenlenen birlik meclisi kararlarına karşı İçişleri Bakanlığı, vali veya hakkında kişi borcu çıkarılanlar tarafından idari yargı yerlerine başvurulabileceği yolundaki hükmün, iptal davası açmaya ilişkin olduğu hakkında.

            İncelenerek iptali istemine ilişkin, İçişleri Bakanlığının 16/01/2009 günlü ve 894 sayılı başvurusu üzerine Birinci Dairece verilen 03/03/2009 günlü ve E: 2009/75, K: 2009/402 sayılı karar, 2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun 46'ncı maddesinin 1/e bendi uyarınca Danıştay Başkanı tarafından Kurula havale edilerek incelendi.

            Gereği görüşülüp düşünüldü :

            5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu'nun 22'nci maddesinde yer alan, İçişleri Bakanlığı, valiler veya kaymakamlarca mali denetim sonucunda tespit edilen kamu zararı üzerine yapılan kişi borcu teklifleri hakkında birlik meclisince verilen kararlara karşı, İçişleri Bakanlığı, vali ya da hakkında kişi borcu çıkarılan kişi tarafından idari yargı yerlerine başvurulabileceği yolundaki hükmün, usul hukuku açısından niteliğinin saptanması, başka bir anlatımla, maddede düzenlenen başvurunun, bir dava yolu mu yoksa itiraz yolu mu olduğunun açıklığa kavuşturulması için yapılan müzakere sonucunda:

            Birinci Daire Başkanı … ile üyeler …, … ve …'ün, "Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 123 üncü maddesinde, idarenin, kuruluş ve görevleri ile bir bütün olduğu, kuruluş ve görevlerinin merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayandığı, 127 nci maddesinin beşinci fıkrasında, merkezi idarenin, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahip olduğu hükme bağlanmıştır.

            5442 sayılı İl İdaresi Kanunu’nun 9 uncu maddesinde ise, valinin, ilde devletin ve hükümetin temsilcisi ve ayrı ayrı her bakanın mümessili ve bunların idari ve siyasi yürütme vasıtası olduğu hükmüne yer verildiğinden, bu görevi nedeniyle valinin ildeki bütün yerel yönetimler üzerinde merkezi idare adına idari vesayet yetkisini kullandığı bilinen bir husustur.

            2575 sayılı Danıştay Kanununun 1 inci maddesinde Danıştayın danışma ve inceleme mercii olduğu hükme bağlandıktan sonra idari vesayet denetimi yapılmasını düzenleyen 42 nci maddesinin (ı) bendinde, Belediye Kanunu ile idari davaya konu olmayan işleri inceleyerek karara bağlamak, (h) bendinde, İdarei Umumiyei Vilayat Kanunu Muvakkatı gereğince doğrudan doğruya veya itiraz yoluyla verilen işleri inceleyerek karara bağlamak görevleri Birinci Dairenin görevleri arasında sayılmıştır.

            Merkezi idare ile mahalli idareler arasındaki bütünlüğü sağlamaya yönelik bir hukuki araç olan idari vesayet yetkisine dayanarak merkezi idarenin, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde yerel idarenin karar ve işlemleri üzerinde hem yerindelik, hem hukukilik denetimi yapılabilmesine imkan tanınmıştır. Anayasa ve kanunla belirtilen hallerde ve yine Anayasa ve kanunla gösterilen yöntemlere göre kullanılabilecek bir yetki olan vesayet yetkisi, takdire bağlı değildir. Bu yetkinin kullanılabilmesi için hangi karar ve işlemlerin idari vesayete tabi olduğunun ve nasıl kullanılacağının yasa ile açıkça belirlenmesi gerekmektedir.

            Buna göre, idari vesayet, merkezi idare ile mahalli idareler arasındaki bütünlüğü sağlamayı amaçlamaktadır. Merkezi idarenin, kamu hizmetlerinin ülke düzeyinde uyumlu bir şekilde yürütülmesi ve kamu kaynaklarının etkin ve verimli bir şekilde kullanılmasının sağlanması için mahalli idareleri belli ölçüde denetlemesi gerekmektedir. Merkezi idarenin yerinden yönetim kuruluşları üzerinde sahip olduğu vesayet yetkisi, sınırları kanunla çizilmiş olan bir denetim yetkisidir. Bu şekilde açıkça belirtilmemiş olan işlemler yönünden idari vesayet yetkisinin kullanılmasına hukuken olanak bulunmamaktadır.

            5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanununun 22 inci maddesinin ikinci fıkrasında, Sayıştayın dış denetimine tabi olmayan mahallî idare birliklerinin, İçişler Bakanlığı, valiler veya kaymakamlarca mali denetimi sonucunda tespit edilen kamu zararı üzerine yapılan kişi borcu tekliflerinin, birlik meclisinde görüşülerek karara bağlanacağı, bu kararın örneğinin, birlik merkezinin bulunduğu yerin valiliğine, ülke düzeyinde kurulan birlikler ile başkanı vali veya vali yardımcısı olan birliklerde ise İçişleri Bakanlığına gönderileceği, karara karşı, ülke düzeyinde kurulan birlikler ile başkanı vali veya vali yardımcısı olan birliklerde İçişleri Bakanlığının, diğerlerinde ise valiler veya hakkında kişi borcu çıkarılanların on gün içinde idarî yargıya başvurabilecekleri, idari yargı kararı doğrultusunda işlemin sonuçlandırılacağı hükmü yer almaktadır.

    5355 sayılı Kanunla getirilmiş olan ve birlik meclisi kararlarının, birlik merkezinin bulunduğu yerin valiliğine, ülke düzeyinde kurulan birlikler ile başkanı vali veya vali yardımcısı olan birliklerde ise İçişleri Bakanlığına gönderilmesi şeklindeki düzenleme vesayet denetimini sağlamaktadır. Böylelikle, mülki idare amirine, kararların hukuka aykırı oldukları kanaatine ulaşılması halinde idari yargıya başvurma, uygun bulunması halinde hareketsiz kalarak kabul etme şeklinde gerçekleşen bir çeşit vesayet yetkisi tanınmıştır. Nitekim, Danıştay Birinci Dairesi mülga 1580 sayılı Belediye Kanununun 142 nci maddesinde yer alan atıf nedeniyle mahalli idare birlikleri meclisleri tarafından verilen kararları yine aynı Kanunun 73 üncü ve 74 üncü maddeleri uyarınca idari itiraz yolu olarak inceleyerek karara bağlamaktaydı.

    Benzer durumlarda, mülki idare amirlerine verilen yetkilerin vesayet denetimine ilişkin yetkiler olduğu kabul edilmiştir. Nitekim, 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 27 nci maddesinin altıncı fıkrasında, valinin kanun, tüzük, yönetmelik ve il genel meclisi kararlarına aykırı gördüğü encümen kararının bir sonraki toplantıda tekrar görüşülmesini isteyebileceği, encümenin kararında ısrar etmesi halinde kararın kesinleşeceği, bu takdirde valinin, kesinleşen encümen kararının uygulanmasını durdurarak idari yargı mercilerine yürütmeyi durdurma talebi ile birlikte on gün içinde başvuracağı, itirazın Danıştayca en geç altmış gün içinde karara bağlanacağı hükmünün yer aldığı, nitekim Danıştay Birinci Dairesinin 8.12.2006 tarih ve E:2006/1186, K:2006/1228 sayılı kararıyla Afyonkarahisar İl Encümeninin imar hukukuna ilişkin kararının itirazen incelendiği ve İdari İşler Kurulunun 8.4.2007 tarih ve E:2007/3, K:2008/2 sayılı kararıyla onandığı, Danıştay Birinci Dairesinin 8.12.2006 tarih ve E:2006/863, K:2006/1229 sayılı kararıyla Muğla İl Encümeninin imar hukukuna ilişkin kararının itirazen incelendiği ve İdari İşler Kurulunun 8.4.2007 tarih ve E:2007/4, K:2008/3 sayılı kararıyla onandığı, Danıştay Birinci Dairesinin 22.5.2007 tarih ve E:2007/475, K:2007/602 sayılı kararıyla Diyarbakır İl Encümeninin maden hukukuna ilişkin kararının itirazen incelendiği ve İdari İşler Kurulunun 8.4.2007 tarih ve E:2007/10, K:2008/4 sayılı kararıyla onandığı görülmektedir.

    Yine, Anayasa Mahkemesinin 8.1.2007 tarih ve E:2005/32, K:2007/3 sayılı iptal kararından önce 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 15 inci maddesinin üçüncü fıkrasında, valinin, meclisin ısrarı ile kesinleşen kararlar aleyhine idari yargıya başvurabileceği hükmünün yer aldığı, Danıştay Birinci Dairesinin 1.2.2008 tarih ve E:2007/1025, K:2008/146 sayılı kararıyla Manisa İl Genel Meclisinin şirket kurulmasına ilişkin kararının itirazen incelendiği ve İdari İşler Kurulunun 8.4.2007 tarih ve E:2008/3, K:2008/1 sayılı kararıyla onandığı anlaşılmaktadır.

            Mahalli idarelere ilişkin 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 27 nci maddesinin altıncı fıkrası ve 15 inci maddesinin üçüncü fıkrası, 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanununun 22 nci maddesinin ikinci fıkrası, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun 14 üncü maddesinin 5 inci fıkrası ile 5393 sayılı Belediye Kanununun 23 üncü maddesinin beşinci fıkrasında yer alan ve mülki idare amirlerine mahalli idare organlarının kararları aleyhine idari yargı mercilerine başvurma yetkisi verilen hükümlerin idari vesayet denetimi kapsamında Danıştay idari dairesine başvurma dışında yetkili ve görevli idari mahkemelere iptal istemiyle başvurma yolu olarak düşünülmesi mümkün değildir. Zira, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 2 nci maddesinin 1/a bendinde, iptal davası, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan davalar olarak tanımlanmıştır. İptal davası, idari yargı rejimini benimsemiş olan hukuk sistemlerinde idari işlemlerin yargısal denetimini sağlayan genel dava yoludur. İptal davasının genel dava açma yolu olması nedeniyle bir idari işleme karşı dava açılabilmesi için yasada iptal davası açılabileceğine ilişkin bir hüküm olmasına gerek bulunmamaktadır. İptal davasına göre özel bir başvuru yolu olması nedeniyle idari itiraz yolunun işletilebilmesi için, mutlaka yasal bir düzenlemenin varlığına ihtiyaç bulunmaktadır.

            Bu bağlamda, vesayet makamının idari vesayet yetkisini iptal davası açmak suretiyle kullanması, başka bir ifadeyle vesayet denetiminde yargısal yöntem, öğretide tartışma konusu olan, bir vesayet denetimi sayılıp sayılmayacağı konusunda görüş birliği olmayan ve Türk idare hukukuna yabancı bir hukuk uygulamasıdır. Bu yöntemde yerel yönetimin işlem ya da kararlarının yargı organının önüne getirilmesine ilişkin işlemler yönetsel olarak değerlendirilmekte ve bu başvuru vesayet yönetimi tarafından yapılmaktadır. Başvuru sonucu başlayan süreç tamamen yargısal olduğu gibi varılan  denetim sonucu da yargısaldır. Bu durumda, Anayasanın 125 inci maddesinin dördüncü fıkrası hükmü gereğince, yargı yetkisi, idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlı olarak işletilebileceğinden, yargısal denetimin yerindelik denetimini içermesi söz konusu olamayacaktır. Oysa Anayasanın 127 nci maddesinde belirtilen amacı gerçekleştirmek üzere, bu maddede sayılan unsurların denetiminin, yerindelik denetimi yapılmadan sağlanması asla mümkün olamayacağından, yargısal denetime başvurma olanağının sağlanması, vesayet denetimi olarak kabul edilmemektedir.

            İdari vesayetin, vesayet makamlarına salt dava açma yetkisi olarak düzenlenmesi, idari vesayeti ortadan kaldıracak kadar zayıflatılması sonucunu doğurduğu Anayasa Mahkemesi kararıyla ortaya konulmuştur. Anayasa Mahkemesinin 8.1.2007 günlü, E: 2005/32, K: 2007/3 sayılı kararında, 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 15'inci maddesinin ikinci fıkrasının "... ile yeniden görüşülmesi istenip de il genel meclisi üye tam sayısının salt çoğunluğuyla ısrar edilen kararlar..." bölümünün, bu kuralla merkezi idarece Anayasanın 127 nci maddesinde çizilen çerçeve içinde kullanılması gereken vesayet yetkisinin zayıflatıldığı sonucuna varıldığı gerekçesiyle iptaline, açıklanan nedenlerle 15 inci maddenin üçüncü fıkrasının "... Vali, meclisin ısrarı ile kesinleşen kararlar aleyhine idari yargıya başvurabilir." ibaresinin de iptaline karar verilmiş, iptal edilen fıkra, bent ve bölümün doğuracağı hukuksal boşluk, kamu düzenini ve kamu yararını ihlal edici nitelikte görülerek, iptal hükümlerinin kararın Resmi Gazete'de yayımlanmasından başlayarak bir yıl sonra, yani 29.12.2008 tarihinde yürürlüğe girmesine karar verilmiş bulunmaktadır.

            Benzer bir tartışma 5302 sayılı Kanunla yürürlükten kaldırılan 13 Mart 1329 tarihli İl Özel İdaresi Kanununun aynı konuyu düzenleyen 141 inci maddesinin uygulaması nedeniyle de yaşanmıştı. Anılan maddede, valinin gerektiğinde kesinleşen encümen kararlarının uygulanmasını durdurarak iptali için idari yargı mercilerine başvurabileceği, ilgili idari yargı merciince verilen karara göre uygulama yapılacağı hükmü yer almaktaydı. Ankara Valiliği tarafından Ankara İl Daimi Encümeni kararının iptali istemiyle yapılan başvuru üzerine Danıştay Onuncu, Sekizinci ve Birinci Daireleri arasında çıkan görev uyuşmazlığının çözümlenmesine ilişkin Danıştay Başkanlar Kurulunun 26.5.1993 tarih ve E:1993/17, K:1993/1 sayılı kararıyla "... 141. madde uyarınca Vali tarafından bir dava açılması söz konusu olmadığına göre maddede yer alan idari yargı mercii ile 135. maddede belirtilen Danıştay'ın amaçlandığı ve vali tarafından yapılan itiraz konusunda Danıştay'ın amaçlandığı ve vali tarafından yapılan itiraz konusunda Danıştay Yasasının 42. maddesinin (h) bendi uyarınca Birinci Dairece karar verilmesi gerektiğine kuşku yoktur." gerekçesiyle Birinci Dairenin görevli olduğuna karar vererek bu nitelikteki hükümlerin idari itiraz yolu olarak algılanmasına gerek duyulduğu hükme bağlanmıştır.

            Bu durumda, 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanununun 22 nci maddesi uyarınca yapılan başvurunun idari itiraz yolu olduğu ve bu başvurunun esasının Danıştay Birinci Dairesince karara bağlanabileceği açıktır." yolundaki ayrışık oylarına karşılık,

            5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu'nun 22'nci maddesinin ikinci fıkrasında, Sayıştayın dış denetimine tabi olmayan mahalli idare birliklerinin, İçişleri Bakanlığı, valiler veya kaymakamlarca mali denetimi sonucunda tespit edilen kamu zararı üzerine yapılan kişi borcu tekliflerinin birlik meclisinde görüşülerek karara bağlanacağı, bu kararın örneğinin birlik merkezinin bulunduğu yerin valiliğine, ülke düzeyinde kurulan birlikler ile başkanı vali veya vali yardımcısı olan birliklerde ise İçişleri Bakanlığına gönderileceği, karara karşı, ülke düzeyinde kurulan birlikler ile başkanı vali veya vali yardımcısı olan birliklerde İçişleri Bakanlığının, diğerlerinde ise valilerin veya hakkında kişi borcu çıkarılanların on gün içinde idari yargıya başvurabilecekleri, idari yargı kararı doğrultusunda işlemin sonuçlandırılacağı hükmüne yer verilmiştir.

            Köylere hizmet götürme birliklerinin Sayıştayın dış denetiminden muaf tutulması, son yıllarda idare hayatımıza getirilen önemli yeniliklerden biridir. Nitekim, diğer yerel yönetimlerin (belediyeler ve il özel idareleri ile bunların oluşturduğu birliklerin) hesap denetimi Sayıştay tarafından dış denetime tabi tutulurken, köylere hizmet götürme birliklerinin dış denetimi, anılan hükümle, idari vesayet makamı olan İçişleri Bakanlığı ile mülki idare amirlerine bırakılmıştır. İçişleri Bakanlığınca köylere hizmet götürme birliklerinin hesap denetimleri yapılırken aynı Bakanlık tarafından özellikle belediyeler ve il özel idarelerinin hesap denetimlerinin yapılmadığını  İl Özel İdaresi Kanunu ile Belediye Kanununda yer alan hükümlerden  anlamaktayız.

            5355 sayılı Yasanın, 5445 sayılı Yasanın 4'üncü maddesi ile değişik 22'nci maddesinde, idari vesayet makamı olarak İçişleri Bakanlığı, valiler ve kaymakamlar tarafından birlik hesaplarının dış denetiminin nasıl yapılacağı ve bu denetim sonucunda ortaya çıkabilecek kamu zararının giderilmesinde izlenecek yol ve yöntemlerin ne olacağı hususları düzenlenmiş bulunmaktadır. Bu çerçevede madde kapsamındaki köylere hizmet götürme birliklerinin Sayıştayın dış denetimine tabi olmadığı da ayrıca belirtilmiştir. Dolayısıyla birliklerin mali iş ve işlemleri, il özel idareleri ve belediyelerin aksine, merkezi idarenin denetim alanında bırakılmıştır.

            Uygulamada, köylere hizmet götürme birliklerinin mali iş ve işlemleri İçişleri Bakanlığı adına mülkiye müfettişlerince denetlenmektedir. Yapılan hesap teftişi sürecinde, birlik bütçesinden yapılan usulsüz harcamalar belirlenerek denetim elemanlarınca düzenlenen teftiş layihalarında yasal dayanaklar da gösterilmek suretiyle birlik saymanı (muhasebe yetkilisi) adına kişi borcu olarak kaydedilmektedir. Kişi borçlarının tespiti ve tahsili için düzenlenen layiha, sayman ve harcama yetkilisi (ita amiri) görüşü de eklenerek gereğinin yapılması için birliğin yetkili organlarına intikal ettirmek üzere mülki makamlara ve İçişleri Bakanlığına sunulmaktadır. İdari vesayet makamı tarafından köylere hizmet götürme birliğine gönderilen müfettiş raporu birlik meclisince incelenip değerlendirilmektedir. Birlik meclisi, denetim raporundaki usulsüz harcama sonucu olarak belirlenen kişi borcu önerilerini yerinde görüp tahsiline karar verebileceği gibi, yerinde bulunmayarak kişi borcunu kaldırma kararı da verebilmektedir.

            Birlik meclisi, denetim elemanının önerisini yerinde bulmaz ise verdiği bir kararla borcu kaldırmaktadır. Bu durumda idari vesayet makamlarının idari yargıya gitme zorunluluğu bulunmaktadır. Şayet öneri yerinde bulunur ise bu durumda da hakkında kişi borcu çıkartılanların, idari yargıya gitme hakkı bulunmaktadır. İdari yargıya gitmek, vesayet yönetimi için bir görev, hakkında kişi borcu çıkartılanlar için ise kullanılması gereken bir haktır.

            Bu arada, kişi borcuna alınan yersiz ödemelerin hakkında kişi borcu çıkartılanlar tarafından, Borçlar Kanunu'nun 60'ıncı maddesinde belirlenen bir yıllık dava açma süresi içinde genel hükümlere göre dava yoluyla tahsil edilmesi de mümkündür.

            Yasayla getirilen düzenlemenin amacı, kamu parasının keyfi harcanmasının önlenmesi ve usulsüz harcamalar varsa yargının hakemliğine başvurulması imkanının iki tarafa da tanınmasıdır.

            5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu'nda değişiklik yapan 5445 sayılı Kanunun 4'üncü maddesinde yer alan bu düzenlemenin, anılan Kanunun Türkiye Büyük Millet Meclisinde görülmesi sürecinde verilen önerge ile kanun teklifine eklenmiş ve köylere hizmet götürme birliklerinin hesap yargılamasının idari yargı vasıtasıyla yapılması öngörülmüştür. Eklenen bu hükümle esas itibariyle 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'ndan önce yürürlükte bulunan 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu ile yerel yönetimlerin mali denetimi konusunda Sayıştaya verilmiş olan göreve benzer bir görev, birlik hesaplarının denetimi için idari yargıya verilmiş bulunmaktadır.

            Birlik Yasasının 22'nci maddesinde ek düzenleme yapılmasını öngören 5445 sayılı Yasanın Türkiye Büyük Millet Meclisinde görüşülmesi sırasında okunan gerekçesinde, "... getirilen düzenleme ile teklif edilen kişi borçlarının öncelikle mahalli idare birliklerinin genel karar organı olan birlik meclislerinde karara bağlanması öngörülmüştür. Meclis kararının, illerde kurulu birlikler için valiliklere, ülke düzeyinde kurulan birlikler ile başkanı vali veya vali yardımcısı olan birliklerde ise İçişleri Bakanlığına gönderilmesi ve bu yolla gerektiği taktirde idari yargıya gitmenin yolu açılmıştır." görüşüne yer verilmiştir.

            Bu gerekçe ile 5355 sayılı yasaya 5445 sayılı yasayla eklenen maddenin son cümlesinde ise kişi borçlarının idari yargı kararına göre sonuçlandırılacağı belirtilmiştir. Yapılan düzenlemede yer alan idari yargıdan ne anlaşılması gerektiği konusunda bir duraksama yaşandığı kuşkusuzdur.

            Anılan Yasada, önerilen kişi borcunun yerinde bulunmayarak kaldırılması yolunda verilen birlik meclisi kararlarının yargıya götürülmesi görevi idari vesayet makamı olarak İçişleri Bakanlığı ve valilere verilirken; kişi borcunun yerinde bulunması nedeniyle verilen birlik meclisi kararlarına karşı hakkında kişi borcu çıkartılanların idari yargıya başvurma hakkı bulunmaktadır. İdari vesayet makamı bu başvuru yoluyla idari yargıdan, müfettiş raporunda yer alan kişi borcuna konu olan kamu zararının hesap yargılaması yoluyla ortadan kaldırılmasını istemek durumundadır. Başka bir ifade ile idari makamlar, idari yargı yoluyla, kamu zararına yol açan uygulamaları önlemek ve kamu zararını tazmin ettirmek sorumluluğunu taşımaktadır.

            Birlik bütçesinden usulsüz yapılan harcamalarla ilgili birlik meclisi kararları için başvuru mercii olarak Mahalli İdare Birlikleri Kanununun değişik 22'nci maddesinde idari yargı gösterilmiş ise de bu Kanunda yer alan idari yargı yeri ibaresinin, Danıştayı ifade ettiğine ve başvurunun da itiraz yolu olduğuna ilişkin açıklık bulunmamaktadır. 892'si ilçe merkezlerinde 65'i de il merkezinde bulunan köylere hizmet götürme birliklerinin kararlarının Danıştay tarafından incelenebilmesi için yasanın açık hükmüne ihtiyaç olduğu açıktır. Dolayısıyla Mahalli İdare Birlikleri Kanunu'nun yukarıda değinilen gerekçesinde ve bu gerekçeyle getirilen yasal düzenlemede "idari yargıdan" söz edilmesi kişi borçlarıyla ilgili birlik meclis kararlarının Danıştayda inceleneceği sonucunu ortaya koymamaktadır.

            5355 sayılı Yasada idari yargıya gitmek için on günlük sürenin öngörülmesi ve süre konusunda yasa koyucunun idari yargıdaki genel dava açma süresinden ayrılmış olması, birlik alacaklarının tahsil edilmesi sürecinde uygulanacak yargı yolunun dava yolu olmadığı anlamına gelmemektedir. Nitekim 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 7'nci maddesinde, açılacak davalarda, yasalarda ayrı bir süre gösterilmeyen hallerde, dava açma süresinin altmış gün olacağı hükmü bulunmaktadır. Anılan yasadaki on günlük süre de, bu şekilde değerlendirilmesi gereken bir düzenlemedir.

            Özetle Mahalli İdare Birlikleri Kanunu'nun 22'nci maddesinde yer alan "idari yargı" sözcüğünden, bu maddeye göre yapılması gereken iş ve işlemlerin Danıştay nezdinde takip edileceği sonucu çıkmamaktadır. Bu maddeye göre konunun  takip edileceği yer olarak  Danıştay Birinci Dairesini anlamak ve bunun bir itiraz yolu olduğunu kabul etmek Danıştay Kanunu'nun 42'nci maddesinde yer alan düzenlemeler çerçevesinde de olanaklı değildir. Bu maddede il özel idareleri ve belediyelere atıf yapılırken burada ayrı ve kendine özgü özelliği bulunan yerel yönetim birliklerinden de söz edilmemektedir.

            Mahalli idare birliklerinin bütçelerinden yapılan harcamalar konusunda sadece vesayet makamlarının değil, hakkında kişi borcu çıkartılanların da idari yargıya gidebilecek olmaları da izlenecek yolun itiraz değil, dava yolu olduğunu göstermektedir.

            Esasında konunun niteliği de birlik harcamalarından kaynaklanan kamu zararlarının itiraz yolu ile çözüme kavuşturulmasına uygun düşmemektedir. Sayıştay Kanunu kapsamında dahi değerlendirilmeyen birlik hesaplarının Danıştay Birinci Dairesinde itiraz yoluyla incelenmesi yerine pek çok ilde kurulmuş bulunan idare mahkemelerinde dava yoluyla ele alınması ve sonuçlandırılması, yerel yönetim reformları ile getirilen yeni vesayet anlayışı açısından da uygundur.

            Daha önce Belediyelerde uygulanan ve 5018 sayılı yasa ile uygulanması son bulan kişi borcu takip ve tahsil usulünün, Mahalli İdare Birlikleri Kanunu kapsamında oluşturulmuş bulunan Köylere Hizmet Götürme Birliklerinin mali denetimine uyarlanması ve bu bağlamda hesap yargılaması işleminin idari yargı yoluyla sonuçlandırılması gerekmektedir.

            Açıklanan nedenlerle 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu'nun 22'nci maddesinde düzenlenen birlik meclisi kararlarına karşı İçişleri Bakanlığı, vali veya hakkında kişi borcu çıkarılanlar tarafından idari yargı yerlerine başvurulabileceği yolundaki hükmün; iptal davası açmaya ilişkin olduğu, bu konuda inceleme ve karar verme yetkisinin de genel görevli idari yargı yerleri olan idare mahkemelerine ait bulunduğu sonucuna varıldığından, Birinci Daire kararının bozulmasına; dosyanın, yeniden karar verilmek üzere anılan Daireye gönderilmesine 22/12/2009 gününde oyçokluğu ile karar verildi.

          T.C.

D A N I Ş T A Y

İdari İşler Kurulu

Esas  No   : 2009/15

Karar No   : 2009/19

Özeti : 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 23'üncü maddesinde düzenlenen, mülki idare amirinin hukuka aykırı gördüğü belediye meclisi kararları aleyhine idari yargıya başvurabileceği yolundaki hükmün, iptal davası açmaya ilişkin olduğu hakkında.

            Ağrı Belediye Meclisince alınan 01/11/2005 günlü ve 11 sayılı, 02/10/2006 günlü ve 10/10 sayılı, 07/01/2008 günlü ve 1/1 sayılı kararların, 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 23'üncü maddesi uyarınca itirazen incelenerek iptali istemine ilişkin Ağrı Valiliğinin 06/11/2008 günlü ve 3446 sayılı başvurusu üzerine, Birinci Dairece verilen 05/03/2009 günlü ve E: 2008/1362, K: 2009/415 sayılı karar, 2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun 46'ncı maddesinin 1/e bendi uyarınca Danıştay Başkanı tarafından Kurula havale edilerek incelendi.

            Gereği görüşülüp düşünüldü :

            5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 23'üncü maddesinde yer alan, mülki idare amirinin hukuka aykırı gördüğü belediye meclisi kararları aleyhine idari yargıya başvurabileceği yolundaki hükmün, usul hukuku açısından niteliğinin saptanması, maddede düzenlenen başvurunun bir dava yolu mu yoksa itiraz yolu mu olduğunun açıklığa kavuşturulması için yapılan müzakere sonucunda:

            Birinci Daire Başkanı ... ile üyeler ..., .... ile ...'ün, "Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 123 üncü maddesinde, idarenin, kuruluş ve görevleri ile bir bütün olduğu, kuruluş ve görevlerinin merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayandığı, 127 nci maddesinin beşinci fıkrasında, merkezi idarenin, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahip olduğu hükme bağlanmıştır.

            5442 sayılı İl İdaresi Kanunu’nun 9 uncu maddesinde ise, valinin, ilde devletin ve hükümetin temsilcisi ve ayrı ayrı her bakanın mümessili ve bunların idari ve siyasi yürütme vasıtası olduğu hükmüne yer verildiğinden, bu görevi nedeniyle valinin ildeki bütün yerel yönetimler üzerinde merkezi idare adına idari vesayet yetkisini kullandığı bilinen bir husustur.

            2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun 1 inci maddesinde Danıştayın danışma ve inceleme mercii olduğu hükme bağlandıktan sonra idari vesayet denetimi yapılmasını düzenleyen 42 nci maddesinin (ı) bendinde, Belediye Kanunu ile idari davaya konu olmayan işleri inceleyerek karara bağlamak, (h) bendinde, İdarei Umumiyei Vilayat Kanunu Muvakkatı gereğince doğrudan doğruya veya itiraz yoluyla verilen işleri inceleyerek karara bağlamak Birinci Dairenin görevleri arasında sayılmıştır.

            Merkezi idare ile mahalli idareler arasındaki bütünlüğü sağlamaya yönelik bir hukuki araç olan idari vesayet yetkisine dayanarak merkezi idarenin, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde yerel idarenin karar ve işlemleri üzerinde hem yerindelik, hem hukukilik denetimi yapılabilmesine imkan tanınmıştır. Anayasa ve kanunla belirtilen hallerde ve yine Anayasa ve kanunla gösterilen yöntemlere göre kullanılabilecek bir yetki olan vesayet yetkisi, takdire bağlı değildir. Bu yetkinin kullanılabilmesi için hangi karar ve işlemlerin idari vesayete tabi olduğunun ve nasıl kullanılacağının yasa ile açıkça belirlenmesi gerekmektedir.

            Buna göre, idari vesayet, merkezi idare ile mahalli idareler arasındaki bütünlüğü sağlamayı amaçlamaktadır. Merkezi idarenin, kamu hizmetlerinin ülke düzeyinde uyumlu bir şekilde yürütülmesi ve kamu kaynaklarının etkin ve verimli bir şekilde kullanılmasının sağlanması için mahalli idareleri belli ölçüde denetlemesi gerekmektedir. Merkezi idarenin yerinden yönetim kuruluşları üzerinde sahip olduğu vesayet yetkisi, sınırları kanunla çizilmiş olan bir denetim yetkisidir. Bu şekilde açıkça belirtilmemiş olan işlemler yönünden idari vesayet yetkisinin kullanılmasına hukuken olanak bulunmamaktadır.

            5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 23 üncü maddesinde, belediye başkanının, hukuka aykırı gördüğü meclis kararlarını, gerekçesini de belirterek yeniden görüşülmek üzere beş gün içinde meclise iade edebileceği, yeniden görüşülmesi istenilmeyen kararlar ile yeniden görüşülmesi istenip de belediye meclisi üye tam sayısının salt çoğunluğuyla ısrar edilen kararların kesinleşeceği, belediye başkanının, meclisin ısrarı ile kesinleşen kararlar aleyhine on gün içinde idarî yargıya başvurabileceği, kararların kesinleştiği tarihten itibaren en geç yedi gün içinde mahallin en büyük mülkî idare amirine gönderileceği, mülkî idare amirine gönderilmeyen kararların yürürlüğe girmeyeceği, mülkî idare amirinin hukuka aykırı gördüğü kararlar aleyhine idarî yargıya başvurabileceği, kesinleşen meclis kararlarının özetlerinin yedi gün içinde uygun araçlarla halka duyurulacağı hükmü yer almaktadır.

    5393 sayılı Kanunla getirilmiş olan belediye meclisi kararlarının, en geç yedi gün içinde mahallin en büyük mülkî idare amirine gönderilmesi şeklindeki düzenleme vesayet denetimini sağlamaktadır. Böylelikle, mülki idare amirine, kararların hukuka aykırı oldukları kanaatine ulaşılması halinde idari yargıya başvurma, uygun bulunması halinde hareketsiz kalarak kabul etme şeklinde gerçekleşen bir çeşit vesayet yetkisi tanınmıştır. Nitekim, Danıştay Birinci Dairesi belediye meclisi kararlarını mülga 1580 sayılı Belediye Kanunu döneminde Kanunun 73 üncü ve 74 üncü maddeleri uyarınca idari itiraz yolu olarak inceleyerek karara bağlamaktaydı.

    Benzer durumlarda, mülki idare amirlerine verilen yetkilerin vesayet denetimine ilişkin yetkiler olduğu kabul edilmiştir. Nitekim, 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu'nun 27 nci maddesinin altıncı fıkrasında, valinin kanun, tüzük, yönetmelik ve il genel meclisi kararlarına aykırı gördüğü encümen kararının bir sonraki toplantıda tekrar görüşülmesini isteyebileceği, encümenin kararında ısrar etmesi halinde kararın kesinleşeceği, bu takdirde valinin, kesinleşen encümen kararının uygulanmasını durdurarak idari yargı mercilerine yürütmeyi durdurma talebi ile birlikte on gün içinde başvuracağı, itirazın Danıştayca en geç altmış gün içinde karara bağlanacağı hükmünün yer aldığı, nitekim Danıştay Birinci Dairesinin 8.12.2006 tarih ve E:2006/1186, K:2006/1228 sayılı kararıyla Afyonkarahisar İl Encümeninin imar hukukuna ilişkin kararının itirazen incelendiği ve İdari İşler Kurulunun 8.4.2007 tarih ve E:2007/3, K:2008/2 sayılı kararıyla onandığı, Danıştay Birinci Dairesinin 8.12.2006 tarih ve E:2006/863, K:2006/1229 sayılı kararıyla Muğla İl Encümeninin imar hukukuna ilişkin kararının itirazen incelendiği ve İdari İşler Kurulunun 8.4.2007 tarih ve E:2007/4, K:2008/3 sayılı kararıyla onandığı, Danıştay Birinci Dairesinin 22.5.2007 tarih ve E:2007/475, K:2007/602 sayılı kararıyla Diyarbakır İl Encümeninin maden hukukuna ilişkin kararının itirazen incelendiği ve İdari İşler Kurulunun 8.4.2007 tarih ve E:2007/10, K:2008/4 sayılı kararıyla onandığı görülmektedir.

    Yine, Anayasa Mahkemesinin 8.1.2007 tarih ve E:2005/32, K:2007/3 sayılı iptal kararından önce 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu'nun 15 inci maddesinin üçüncü fıkrasında, valinin, meclisin ısrarı ile kesinleşen kararlar aleyhine idari yargıya başvurabileceği hükmünün yer aldığı, Danıştay Birinci Dairesinin 1.2.2008 tarih ve E:2007/1025, K:2008/146 sayılı kararıyla Manisa İl Genel Meclisinin şirket kurulmasına ilişkin kararının itirazen incelendiği ve İdari İşler Kurulunun 8.4.2007 tarih ve E:2008/3, K:2008/1 sayılı kararıyla onandığı anlaşılmaktadır.

            Mahalli idarelere ilişkin 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu'nun 27 nci maddesinin altıncı fıkrası ve 15 inci maddesinin üçüncü fıkrası, 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu'nun 22 inci maddesinin ikinci fıkrası, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun 14 üncü maddesinin beşinci fıkrası ile 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 23 üncü maddesinin beşinci fıkrasında yer alan ve mülki idare amirlerine mahalli idare organlarının kararları aleyhine idari yargı mercilerine başvurma yetkisi verilen hükümlerin idari vesayet denetimi kapsamında Danıştay idari dairesine başvurma dışında yetkili ve görevli idari mahkemelere iptal istemiyle başvurma yolu olarak düşünülmesi mümkün değildir. Zira, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2 nci maddesinin 1/a bendinde, iptal davası, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan davalar olarak tanımlanmıştır. İptal davası, idari yargı rejimini benimsemiş olan hukuk sistemlerinde idari işlemlerin yargısal denetimini sağlayan genel dava yoludur. İptal davasının genel dava açma yolu olması nedeniyle bir idari işleme karşı dava açılabilmesi için yasada iptal davası açılabileceğine ilişkin bir hüküm olmasına gerek bulunmamaktadır. İptal davasına göre özel bir başvuru yolu olması nedeniyle idari itiraz yolunun işletilebilmesi için, mutlaka yasal bir düzenlemenin varlığına ihtiyaç bulunmaktadır.

            Bu bağlamda, vesayet makamının idari vesayet yetkisini iptal davası açmak suretiyle kullanması, başka bir ifadeyle vesayet denetiminde yargısal yöntem, öğretide tartışma konusu olan, bir vesayet denetimi sayılıp sayılmayacağı konusunda görüş birliği olmayan ve Türk idare hukukuna yabancı bir hukuk uygulamasıdır. Bu yöntemde yerel yönetimin işlem ya da kararlarının yargı organının önüne getirilmesine ilişkin işlemler yönetsel olarak değerlendirilmekte ve bu başvuru vesayet yönetimi tarafından yapılmaktadır. Başvuru sonucu başlayan bu süreç tamamen yargısal olduğu gibi varılan denetim sonucu da yargısaldır. Bu durumda, Anayasanın 125 inci maddesinin dördüncü fıkrası hükmü gereğince, yargı yetkisi, idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlı olarak işletilebileceğinden, yargısal denetimin yerindelik denetimini içermesi söz konusu olamayacaktır. Oysa Anayasanın 127 nci maddesinde belirtilen amacı   gerçekleştirmek üzere,  bu maddede  sayılan  unsurların denetiminin, yerindelik denetimi yapılmadan sağlanması asla mümkün olamayacağından, yargısal denetime başvurma olanağının sağlanması, vesayet denetimi olarak kabul edilmemektedir.

            İdari vesayetin, vesayet makamlarına salt dava açma yetkisi olarak düzenlenmesi, idari vesayeti ortadan kaldıracak kadar zayıflatılması sonucunu doğurduğu Anayasa Mahkemesi kararıyla ortaya konulmuştur. Anayasa Mahkemesinin 8.1.2007 günlü, E: 2005/32, K: 2007/3 sayılı kararında, 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 15'inci maddesinin ikinci fıkrasının "... ile yeniden görüşülmesi istenip de il genel meclisi üye tam sayısının salt çoğunluğuyla ısrar edilen kararlar..." bölümünün, bu kuralla merkezi idarece Anayasanın 127 nci maddesinde çizilen çerçeve içinde kullanılması gereken vesayet yetkisinin zayıflatıldığı sonucuna varıldığı gerekçesiyle iptaline, açıklanan nedenlerle 15 inci maddenin üçüncü fıkrasının "... Vali, meclisin ısrarı ile kesinleşen kararlar aleyhine idari yargıya başvurabilir." ibaresinin de iptaline karar verilmiş, iptal edilen fıkra, bent ve bölümün doğuracağı hukuksal boşluk, kamu düzenini ve kamu yararını ihlâl edici nitelikte görülerek, iptal hükümlerinin kararın Resmi Gazete'de yayımlanmasından başlayarak bir yıl sonra, yani 29.12.2008 tarihinde yürürlüğe girmesine karar verilmiş bulunmaktadır.

            Benzer bir tartışma 5302 sayılı Kanunla yürürlükten kaldırılan 13 Mart 1329 tarihli İl Özel İdaresi Kanununun aynı konuyu düzenleyen 141 inci maddesinin uygulaması nedeniyle de yaşanmıştı. Anılan maddede, valinin gerektiğinde kesinleşen encümen kararlarının uygulanmasını durdurarak iptali için idari yargı mercilerine başvurabileceği, ilgili idari yargı merciince verilen karara göre uygulama yapılacağı hükmü yer almaktaydı. Ankara Valiliği tarafından Ankara İl Daimi Encümeni kararının iptali istemiyle yapılan başvuru üzerine Danıştay Onuncu, Sekizinci ve Birinci Daireleri arasında çıkan görev uyuşmazlığının çözümlenmesine ilişkin Danıştay Başkanlar Kurulunun 26.5.1993 tarih ve E:1993/17, K:1993/1 sayılı kararıyla " ... 141. madde uyarınca Vali tarafından bir dava açılması söz konusu olmadığına göre maddede yer alan idari yargı mercii ile 135. maddede belirtilen Danıştay'ın amaçlandığı ve vali tarafından yapılan itiraz konusunda Danıştay'ın amaçlandığı ve vali tarafından yapılan itiraz konusunda Danıştay Yasasının 42. maddesinin (h) bendi uyarınca Birinci Dairece karar verilmesi gerektiğine kuşku yoktur." gerekçesiyle Birinci Dairenin görevli olduğuna karar verilerek bu nitelikteki hükümlerin idari itiraz yolu olarak algılanmasına gerek duyulduğu hükme bağlanmıştır.

            Bu durumda, 5393 sayılı Belediye Kanununun 23 üncü maddesi uyarınca yapılan başvurunun idari itiraz yolu olduğu ve bu başvurunun esasının Danıştay Birinci Dairesince karara bağlanabileceği açıktır." yolundaki ayrışık oylarına karşılık,

            Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın İdarenin Bütünlüğü ve Kamu Tüzelkişiliği başlıklı 123'üncü maddesinde: İdarenin, kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği; idarenin kuruluş ve görevlerinin, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayandığı, kamu tüzelkişiliğinin, ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulacağı belirtilmiş; mahalli idarelerin düzenlendiği 127'nci maddenin birinci ve ikinci fıkralarında da: Mahalli idarelerin; il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileri olduğu ve mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkilerinin, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenleneceği hükmüne yer verilmiş; aynı maddenin beşinci fıkrasında ise: Merkezi idarenin, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahip olduğu kurala bağlanmıştır.

            Anayasanın yukarıda anılan 123'üncü maddesi, idareyi, herhangi bir ayrım yapılmaksızın, en geniş anlamıyla, kuruluş ve görevleriyle bir bütün olarak görmekte ve idareyi, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayandırmaktadır.

            Yine, Anayasanın 127'nci maddesinin altıncı bendinde de: İdarenin bütünlüğü ilkesinin sağlanmasına yönelik olarak, merkezi idarenin, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahip olduğu belirtilmektedir.

            Yukarıda anılan, anayasal düzenlemeye uygun, mülga 1580 sayılı Belediye Kanunu'nun meclis kararlarının tasvipi ve tasdiki başlıklı 71'inci maddesinde, bu maddede gösterilen işlere ilişkin belediye meclisi kararlarının, mahallin en büyük mülki amirinin onayı ile yürürlük kazanacağı, mülki amirin onay için kendisine intikal ettirilen kararları bir hafta içinde onaylaması gerektiği, onaylamaz ise, ilgili belediye meclisinin başvurusu üzerine Danıştay  tarafından bir ay içinde incelenerek kesin karara bağlanacağı belirtilmiş; bu Kanunun 73'üncü maddesinde de, belediye meclisince verilen kararlardan mülki amirin onayına tabi olmayan diğer bir ifade ile kesin olan kararlara, il idare kurulları ve Danıştay nezdinde yapılacak itirazın yol ve usulleri düzenlenmiş; yine, aynı Kanunun 74'üncü maddesinde de, olağan veya olağanüstü toplantılar dışında veya görev ve kanuni yetkiye aykırı olarak yahut Kanun ve tüzüklere aykırı olarak alınacak belediye meclisi kararlarından, il merkezi dışındaki belediye meclislerince alınacak olanların valinin isteği üzerine il idare kurulunca, il merkezi olan yerler belediye meclislerince alınacak kararların da İçişleri Bakanlığının isteği ile Danıştayca incelenerek tasdik veya iptal olunacağı belirtilmiştir.

            Mülga 1580 sayılı Belediye Kanunu'nun yukarıda yer verilen 71'inci, 73'üncü ve 74'üncü maddelerinde, meclis kararlarına karşı yapılacak itirazın yol ve usullerinin gösterilmesi, idari vesayete ilişkin kavramlar olan "tasdik" ve "iptal" gibi sözcüklere yer verilmesi, en önemlisi, söz konusu incelemenin, yargısal görevinin yanında danışma ve inceleme fonksiyonu da bulunan Şuray-ı Devlet, (Danıştay) tarafından yerine getirileceğinin maddede açıkça gösterilmesi nedeniyle, burada öngörülen başvuru yolunun, bir idari itiraz yolu olduğu kabul görmüş ve inceleme Danıştay tarafından bu Kanun hükümleri uyarınca yerine getirilmiştir.

            Uygulama bu şekilde devam etmekte iken, birbirine paralel ve emsal düzenlemeler içeren 1580 sayılı Belediye Kanunu, 3030 sayılı Büyükşehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun ile 13 Mart 1329 tarihli İl Özel İdaresi Kanunu değiştirilmiş idari vesayet yetkisinin kullanımı bakımından önemli değişikliğe gidilmiştir.

            Sözü edilen mülga yasalarda, idari vesayet yetkisinin, yerindelik ve hukuka uygunluk ölçütleri çerçevesinde kullanılması yolunda düzenlemeler yer almakta iken, yeni çıkarılan yasalarda, vesayet yetkisinin kapsamı ve uygulanma şekli yasa koyucu tarafından hukuka uygunlukla sınırlı olmak üzere idari yargı mercileri nezdinde iptal davası açmak yolu ile sağlanması şeklinde değiştirilmiş bulunmaktadır.

            Böylece 13/07/2005 günlü Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 5393 sayılı Belediye Kanunu'nda, konu yeniden düzenlenmiş ve Meclis Kararlarının Kesinleşmesi başlıklı 23'üncü maddesinde: Belediye başkanının hukuka aykırı gördüğü meclis kararlarını, gerekçesini de belirterek yeniden görüşülmek üzere beş gün içinde meclise iade edebileceği; yeniden görüşülmesi istenilmeyen kararlar ile yeniden görüşülmesi istenip de belediye meclisi üye tam sayısının salt çoğunluğuyla ısrar edilen kararların kesinleşeceği; belediye başkanının, meclisin ısrarı ile kesinleşen kararlar aleyhine on gün içinde idari yargıya başvurabileceği; kararların kesinleştiği tarihten itibaren en geç yedi gün içinde mahallin en büyük mülki idare amirine gönderileceği, mülki idare amirine gönderilmeyen kararların yürürlüğe girmeyeceği; mülki idare amirinin hukuka aykırı gördüğü kararlar aleyhine idari yargıya başvurabileceği ve kesinleşen meclis kararlarının özetlerinin yedi gün içinde uygun araçlarla halka duyurulacağı kurala bağlanmıştır.

            Anılan maddenin gerekçesinde ise: "Madde ile, daha önce yürürlükte bulunan 1580 sayılı Belediye Kanununda belediye meclisi kararlarının kesinleşmesi için öngörülen onay sistemine son verilerek yeni yöntem benimsenmiştir. Belediye başkanı, hukuka aykırı gördüğü meclis kararlarının bir daha görüşülmesini isteyebilecek, buna gerek görmemesi durumunda karar kendiliğinden kesinleşecektir. Belediye başkanınca tekrar görüşülmesi istenen herhangi bir karar, belediye meclisinde üye tam sayısının salt çoğunluğuyla kabul edildiği takdirde kesinleşmektedir. Belediye başkanı, bu şekilde kesinleşen kararların iptali ve yürütülmesinin durdurulması için on gün içinde idari yargı mercilerine başvurabilmektedir.

            Kararlar kesinleştiği tarihten itibaren en geç yedi gün içinde mahallin en büyük mülki idare amirine gönderilecek; mülki idare amirine gönderilmeyen kararlar yürürlüğe girmeyecektir. Bu uygulama meclis kararlarının aleniyetini sağlamada önemli bir işlev görecektir. Yine belediye başkanından ayrı olarak ilde vali ve ilçede kaymakama hukuka aykırı gördüğü meclis kararı aleyhine yargı merciine başvurma yetkisi verilmektedir. Yeni getirilen sistem ile belediyeler üzerinde uygulanan önemli vesayet uygulamalarından birisi olan meclis kararlarının mülki idare amirlerince onayından vazgeçilmekte sadece bu kararların anılan makamlara gönderilmesi öngörülmektedir.

            Madde ile getirilen bir başka yenilik de meclis kararlarının özetlerinin toplantıyı izleyen en geç yedi gün içinde halka duyurulmasıdır. Kararların halka duyurulması yoluyla ülkemizde eksikliği hissedilen kamuoyu denetiminin etkinleştirilmesi ve halkın yönetime katılmasının özendirilmesi amaçlanmaktadır." hususlarına yer verilmiş bulunmaktadır.

            Madde metni ve gerekçesinin birlikte değerlendirilmesinden, bu düzenleme ile Kanun Koyucunun, 1580 sayılı Belediye Kanunu'nda mülki idare amiri olarak vali ve kaymakamlara, bazı meclis kararlarını onaylama veya onaylamayıp tekrar görüşülmek üzere meclise geri çevirme konusunda tanınan yetkiyi sona erdirerek, yerine, hukuka aykırı gördüğü belediye meclisi kararlarına karşı dava açarak idari yargıyı harekete geçirme şeklinde bir yetkiyi kullanma hakkını verdiği görülmektedir.

            Öte yandan, idari yargı düzeni bakımından, 2575 sayılı Danıştay Kanunu hükümleri uyarınca, yalnızca, Danıştaya idari itiraz imkanının bulunduğu hususu dikkate alındığında, maddede, Danıştaya itiraz edilebileceği şeklinde bir düzenleme yerine, idari yargıya başvurulabileceği yolundaki hükmün, valilere, merkezi idarenin taşra ajanı sıfatıyla il yerel yönetim idaresinin aldığı karara karşı Danıştay nezdinde bir itirazda bulunma yetkisini vermeyip; idari yargıda, iptal davası açma imkânını tanımaya ilişkin bir düzenleme olduğunu göstermektedir.

            Ayrıca, Danıştay Kanunu'nun 42'nci maddesinin (ı) bendi uyarınca, Birinci Dairece belediye meclisi kararları üzerinde, hem hukukilik, hem de yerindelik denetimini içeren bir vesayet yetkisi kullanılıp karar verilebilmesi için, mülga 1580 sayılı Belediye Kanunu, İdare-i Umumiye Vilayet Kanunu ve Danıştaya görev veren pek çok kanunda olduğu gibi görevli yargı yerinin Danıştay olarak açıkça belirtilmesi gerekir. Oysa, 5393 sayılı Kanunun 23'üncü  maddesinde mülki idare amirince hukuka aykırı görülen kararlar aleyhine başvuru yeri olarak Danıştay gösterilmeyip, yargı mercileri işaret edilmek suretiyle idari yargı kavramı kullanılmış bulunmaktadır.

            Halbuki Kanun Koyucunun, Danıştayı görevli gördüğü ve incelemenin Danıştayca yapılmasını istediği durumlarda, Danıştay ibaresine açıkça yer vermekte, 5393 sayılı Kanunun 23'üncü maddesinde olduğu gibi idari yargı kavramını kullanmadığı bilinmektedir. Nitekim, 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun, Belediyelerin kuruluşuna ilişkin 4'üncü, tüzel kişiliğin sona erdirilmesine ilişkin 11'inci, belediyenin yetkileri ve imtiyazlarına ilişkin 15'inci, meclisin bilgi edinme ve denetim yollarına ilişkin 26'ncı, meclis üyeliğinin sona ermesine ilişkin 29'uncu, belediye meclisinin feshine ilişkin 30'uncu, belediye başkanlığının sona ermesine ilişkin 44'üncü maddelerinde inceleme ve karar verme yeri olarak Danıştayı görevli görerek bu konudaki iradesini açıkça göstermiştir.

            Konuyla ilgili benzer bir düzenleme olarak görülen 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu'nun 15'inci maddesinde, "İl genel meclisi tarafından alınan kararların tam metni, en geç beş gün içinde valiye gönderilir. Vali, hukuka aykırı gördüğü kararları, yedi gün içinde gerekçesini de belirterek yeniden görüşülmek üzere il genel meclisine iade edebilir. Valiye gönderilmeyen meclis kararları yürürlüğe girmez.

            Yeniden görüşülmesi istenilmeyen kararlar ile yeniden görüşülmesi istenip de il genel meclisi üye tam sayısının salt çoğunluğuyla ısrar edilen kararlar kesinleşir.

            Vali, meclisin ısrarı ile kesinleşen kararlar aleyhine on gün içinde idari yargıya başvurabilir.

            Kesinleşen il genel meclisi karar özetleri toplantıyı izleyen en geç yedi gün içinde çeşitli yollarla halka duyurulur." kuralı yer almakta iken, diğer maddeler ile birlikte anılan maddenin iptali istemiyle Anayasa Mahkemesine dava açılmış, Mahkeme, 18/01/2007 günlü ve E:2005/32, K:2007/3 sayılı kararıyla, 15'inci maddeye yönelik olarak, Maddenin ikinci fıkrasında yer alan, "... yeniden görüşülmesi istenip de il genel meclisi üye tam sayısının salt çoğunluğuyla ısrar edilen kararlar kesinleşir." biçimindeki kuralla, merkezi idarece Anayasanın 127'nci maddesinde çizilen çerçeve içinde kullanılması gereken vesayet yetkisinin zayıflatıldığı sonucuna ulaşarak, maddenin ikinci fıkrasının "... ile yeniden görüşülmesi istenip de il genel meclisi üye tam sayısının salt çoğunluğuyla ısrar edilen kararlar ..." ibaresi ile üçüncü fıkrasının "Vali, meclisin ısrarı ile kesinleşen kararlar aleyhine idari yargıya başvurabilir." ibaresinin iptali ve iptal hükümlerinin Kararın Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak bir yıl sonra, 29/12/2008 tarihinde yürürlüğe girmesine karar vermiştir.

            Anayasa Mahkemesi, bu kararı ile, maddenin 2'nci fıkrasında yer alan düzenlemenin vesayet yetkisini zayıflattığı sonucuna ulaşmış; maddenin üçüncü fıkrasında yer alan hükmün de, buna bağlı olarak dava yolunu öngördüğüne işaret etmiştir. Bu bağlamda, İl Özel İdaresi Kanunu'nun anılan hükmünün Anayasa Mahkemesince iptal edilmiş olması, bu maddenin uygulanmasından kaynaklanan işlerin idari itiraz yolu ile Danıştayda incelemesini sağlayıcı bir etki yaratmadığı gibi, bu tip uyuşmazlıkların idari yargı yerlerinde görülmesini engelleyici bir sonuç da doğurmamıştır.

            Yine inceleme konusu 5393 sayılı Kanunun 23'üncü maddesinde, belediye meclisi kararlarına karşı idari yargıya başvuru yolu olarak: Maddenin üçüncü fıkrasında, meclisin ısrarı ile kesinleşen kararlar aleyhine, belediye başkanına; maddenin beşinci fıkrasında da, maddede öngörülen süreç tamamlanarak kesinleşen meclis kararlarına karşı ise, bu kez, mülki idare amirine yetki verildiği görülmektedir.

            Buna göre, aynı maddede düzenlenmiş olması, aynı kavramlara yer verilmiş olması nedeniyle her iki başvurunun usulü, hukuki niteliği ve karar organı bakımından birliktelik bulunması gerektiği kuşkusuzdur.

            Bu çerçevede, yerel yönetim idaresinin başı olan belediye başkanının, diğer bir yerel yönetim organı olan belediye meclisinin kararına karşı yapacağı başvurunun, mahalli idare organlarının karar ve işlemleri üzerinde merkezi idare adına yapılan bir denetim yolu olarak tanımlanan idari vesayet kavramı ile açıklanmasına olanak bulunmadığı gibi, bu başvurunun vesayet denetimi kapsamında Danıştay İdari Dairesince incelenmesi de teorik olarak mümkün değildir. Dolayısıyla Kanun Koyucunun, aynı maddede, aynı meclis kararına karşı, bir fıkrada idari itiraz yolunu, diğer bir fıkra da ise dava yolunu düzenlemiş olamayacağına göre, maddede hem belediye başkanına, hem de mülki idare amirine belediye meclisi kararlarına karşı tanınan başvuru yolunun yargı mercilerine iptal davası açmak olduğu anlaşılmaktadır.

            Açıklanan nedenlerle, 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 23'üncü maddesinde düzenlenen mülki idare amirinin hukuka aykırı gördüğü kararlar aleyhine idari yargıya başvurabilecekleri yolundaki hükmün, iptal davası açmaya ilişkin olduğu, bu konuda inceleme ve karar verme yetkisinin ise genel görevli idari yargı yerleri olan idare mahkemelerine ait bulunduğu sonucuna varıldığından, Birinci Daire kararının bozulmasına, dosyanın yeniden karar verilmek üzere anılan Daireye gönderilmesine 22/12/2009 gününde oyçokluğu ile karar verildi.