I. GİRİŞ
Kamu mali yönetiminin anayasası sayılabilecek 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu[1] 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu[2]-[3] ile yürürlükten kaldırılmış ve kamu mali yönetimine yeni denetim anlayışının bir unsuru olan iç denetim sistemini getirmiştir. 5018 SK.’la gelen iç denetim sistemi sadece mali yönetimle sınırlı değildir. İç denetim sistemi kamu mali yönetimi yanında kamu yönetimini de kapsayan yeni yönetim anlayışının ürünüdür. Bu yeni yönetim anlayışının bir ürünü olan ve TMBB’de kabul edilen ancak veto edildiği için kanunlaşmayan 5227 sayılı Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun tasarısında teftiş kurullarından oluşan denetim sistemi “Çok sayıda, birbiriyle zaman zaman örtüşen, kurallara göre çalışma üzerinde yoğunlaşan ve hata bulma mantığı ağırlıklı denetim sonucunda yöneticiler iş yapamaz hale getirildikleri gibi, israf ve yolsuzluklara da herhangi bir çözüm üretilmemektedir. Denetimde keyfilik ve denetim sisteminin siyasi tercihler ile amaç dışı kullanımı da eklendiğinde denetim sistemi son derece sorunlu bir haldedir. Aksi taktirde, ülkemizde bu ölçüde israf ve yolsuzlukların yaşanması ve halkın ihtiyaçlarının karşılıksız kalması gerçeği ile karşı karşıya kalınmazdı” denilerek ağır şekilde eleştirilmiştir. Bu nedenle 3046 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında Kanunda[4] danışma ve denetim birimleri arasında sayılan teftiş kurulu başkanlıklarına yer verilmeyerek zımnen ortadan kaldırılmış bunun yerine iç denetim ve iç denetçilere ilişkin hükümleri düzenlemiştir. Kanun tasarısı Başbakanlık tarafından görüşe gönderildiğinde mevcut anayasadaki hâkimler ve savcıların denetimine ilişkin hükümler ile diğer bazı bakanlıklardaki müfettişlerin bakanlık dışındaki işyeri, mükellef veya üçüncü kişi ve kuruluşlar ile mahallî idarelere yönelik denetim yaptıkları itirazı karşısında sadece bunlara yönelik bir istisnaya tasarının 18’inci maddesinde yer vermiştir[5]. İstisna hükmü incelendiğinde mevcut denetim anlayışının sürdürülmesine imkân tanınmadığı, sadece kurum dışı işyeri, mükellef veya üçüncü kişi ve kuruluşlar ile mahalli idarelere yönelik olmak üzere mevcut teftiş kurullarının devamına izin verildiği, kurum içi denetimin ise yeni denetim anlayışına göre oluşturulacak iç denetçilere bırakıldığı görülmektedir. Anayasanın hâkim ve savcılara ilişkin hükmü karşısında zorunlu bir istisna da hâkim ve savcılar yönünden getirilmiştir.
5018 SK.’un 81’inci maddesinin f bendi[6] hükmüyle de, kanun kapsamında teftiş kurullarının iç denetim alanına giren görev ve yetkilerini ortadan kaldırmıştır. Teftiş kurulları ile iç denetim sistemine ilişkin açıklamadan sonra vurgulamak istediğimiz diğer bir nokta hâkim ve savcıların 5018 SK. kapsamında sahip oldukları görev ve yetkiler ile sorumluluklardır. Hâkim ve Savcılar, 5018 SK. hükümleri uyarınca çeşitli sıfatlar altında görev ve yetkileri bulunmaktadır. İste bu görevlerin yerine getirilmesi ve yetkilerin kullanılmasından doğan sorumluluğa ortaya çıkaracak denetimin Anayasada öngörülen Adalet Müfettişleri yoksa 5018 SK.’da öngörülen iç denetçiler tarafından mı yerine getirileceği diğer bir ifade ile 5018 SK.’da öngörülen iç denetim sistemi ile iç denetçilerin bu kanun kapsamında hâkim ve savcıları denetlemelerinin Anayasanın 129, 139 ve 140’ıncı maddelerine aykırılığı makalenin konusunu oluşturmaktadır.
Makalenin amacı teftiş sistemi ile iç denetim sisteminin birbirlerine olan üstünlüklerini ortaya koymak, birini öbürüne tercih etmek değildir. Amaç, 5018 SK.’un iç denetim ve iç denetçilere ilişkin hükümlerinin Anayasanın hakim ve savcılara ilişkin hükümlerine aykırı olup olmadığını ortaya koymaktır.
Makale yazımı öncesi yaptığımız literatür taramasında; iç denetim sisteminin kamu yönetiminde kısa bir süre önce uygulamaya geçmiş olması nedeniyle olsa gerek hakim ve savcıların 5018 SK. kapsamında iç denetime tabi olmaları konusunda herhangi bir bilimsel çalışmaya rastlamadığımızı belirtmek isteriz. Bu nedenle bu makale bu alanda yapılan ilk çalışma özelliği taşımaktadır. Bu özelliği nedeniyle çalışmamız anayasa, kanun, yönetmelik, genelge ve tebliği hükümlerinin mukayese ve değerlendirmesine dayalı olarak yapılacaktır.
Çalışmamızın sınırlarını ise 2802 sayılı Hakimler ve Savcılar Kanunu’na tabi olarak Adalet Bakanlığı merkezinde ve adlî yargı ilk derece mahkemeleri ile bölge adliye mahkemeleri, bölge idare mahkemeleri, idare mahkemeleri ve vergi mahkemelerinde görev yapan hakim ve savcıların Adalet Bakanlığı bütçesine bağlı olarak yaptıkları iş ve işlemler yönünden denetimi oluşturmaktadır.
İnceleme planımız dört bölümden oluşmaktadır. Birinci bölümde 5018 SK.’a göre yargı bütçesi ile hakim ve savcıların 5018 SK.’a göre hangi sıfat altında hangi görev ve yetkilerinin bulunduğu irdelenecektir. İkinci bölüm 5018 SK.’dan doğan sorumluluk açısından hakim ve savcıların denetimlerine ayrılmıştır. Üçüncü bölümde iç denetim sistemi ve iç denetçilerin teftiş sistemi karşılaştırması yapılacak, son bölümde ise iç denetçilerin ve iç denetimin anayasanın hâkim ve savcılara ilişkin hükümleri yönünden değerlendirmesine yer verilecektir.
Sonuç ve öneriler bölümünde iç denetim ve iç denetçiliğin anayasanın hakim ve savcıların denetimine aykırılıkların giderilmesine yönelik görüş ve öneriler ortaya konulacaktır.
Hakim ve savcılar, gerek Adalet Bakanlığında idari gerekse mahkemelerde yada yüksek mahkemelerde yaptıkları görevler sırasında kamu mali yönetimi kapsamında gelirlerin toplanması ve harcamaların yapılmasına ilişkin görev ve yetkiler kullanmaktadır. Kamu maliyesine ilişkin bu görev ve yetkilere sahip olmaları nedeniyle sorumludurlar.
5018 SK. 8’inci maddesi bu durumu; “her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorundadırlar”şeklindeifade edilmiştir.
5018 SK.’nun yüklediği görev ve sorumluluklar sadece Adalet Bakanlığında idari görevde bulunanlar için değil bunların dışında mahkemelerde görev yapan hakim ve savcılar içinde geçerlidir.
2802 sayılı Kanuna tabi hakim ve savcılar, mahkeme ve Cumhuriyet Başsavcılıkları ile Adalet Bakanlığındaki idari görevler dışında yüksek mahkemelerde tektik hakimi, raportör, genel sekreter yardımcısı gibi unvanlar altında görev yapabilmektedirler. Mahkeme ve Cumhuriyet başsavcılıkları ile Adalet Bakanlığındaki görevleri sırasında harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi sıfatı ile Adalet Bakanlığı bütçesinin uygulanmasında rol almaktadırlar. Yüksek Mahkemelerde görev yapanlar ise gerçekleştirme yetkilisi sıfatı ile yüksek mahkemelerin bütçesinde yetki sahibi olabilmektedirler. Bunun yanında ilk derece mahkemelerinde görev yapan hâkimler Yüksek Seçim Kurulu bütçesine ilişkin harcamalara ilişkin görev ve yetkileri bulunmaktadır.
İşte bu nedenle, hâkim ve savcıların mali sorumluluklarını tespit edebilmek için 5018 SK.’da öngörülen yargı bütçesinin bilinmesi zorunludur.
Yargının tamamını kapsayan tek bir bütçe olmadığı gibi her mahkemenin de ayrı bütçesi yoktur.
Yüksek mahkemelerden Anayasa Mahkemesi[7], Yargıtay[8] ve Danıştay[9] genel bütçe içinde kendi bütçesiyle yönetilir. Uyuşmazlık Mahkemesi[10], Anayasada tanımlanan yüksek mahkeme olmasına rağmen ayrı bir bütçesi olmayıp araç, gereç ve sair ihtiyaçları ile Başkan, asıl ve yedek üyelerine ve raportörlerine, Başsavcı, Başkanunsözcüsü ile yardımcılarına verilen ücret Adalet Bakanlığı Bütçesine eklenecek ödeneklerden karşılanır. Uyuşmazlık Mahkemesinin ödeneği Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünün analitik bağlı kuruluşlar kurumsal sınıflandırmasında II. Düzey 68 kod numarası ile Adalet Bakanlığı bütçesi içerisinde gösterilmiştir[11]. Adlî Yargı İlk Derece Mahkemeleri İle Bölge Adliye Mahkemeleri, Bölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri ve Vergi Mahkemelerinin ayrı bir bütçesi yoktur. Adalet Bakanlığı bütçesine dâhildir.
Anayasal bir kurum olmasına rağmen 298 Sayılı Seçimlerin Temel Hükümleri ve Seçmen Kütükleri Hakkında Kanun'[12]un 181 'inci maddesi[13] uyarınca Yüksek Seçim Kurulu'nun ayrı bir bütçesi yoktur. Yüksek Seçim Kurulu ve Seçmen Kütüğü Genel Müdürlüğü giderleri ile her türlü seçim işleri giderleri genel bütçeden ödenir. Bunun için gerekli ödenek Adalet Bakanlığı bütçesi içindeki ayrı bir programda gösterilir. Yüksek Seçim Kurulu ödeneği, Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünün analitik bağlı kuruluşlar kurumsal sınıflandırmasında II. Düzey 69 kod numarası ile Adalet Bakanlığı bütçesi içerisinde gösterilmiştir[14] Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulu, Anayasanın 159’uncu maddesinde, Yargı bölümü altında düzenlenen dört ana başlıktan birini oluşturmaktadır.
Anayasada, Yargıtay ve Danıştay’ın kuruluş ve işleyişine hakim olan ilkelerde olduğu üzere Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulu, mahkemelerin bağımsızlığı ve hakimlik teminatı esaslarına göre kurulur ve görev yapar denilmesine karşın bu mahkemelerden farklı olarak ayrı bir bütçesi olmadığı gibi Adalet Bakanlığı bütçesi içerisinde ayrı bir programda gösterilen ödeneği de yoktur.
5018 SK. hakim ve savcılara görev ve sorumluluklar yüklemektedir. Bu görev ve sorumluluk sadece Adalet Bakanlığında görev yapanlar için değil bunların dışında mahkemelerde görev yapan hâkim ve savcılar içinde geçerlidir.
5018 SK.’un getirdiği görev ve sorumluluk açısından hâkim ve savcılar, görev yaptıkları makam ve birime göre kanunun getirdiği üç ayrı kategoride görevli ve sorumlu olarak karşımıza çıkmaktadır. Bunlar; üst yönetici, harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisidir.
Kanunun 31’nci maddesine[15] göre Adalet Bakanlığında üst yönetici Müsteşardır[16]. Adalet Bakanlığı Müsteşarlığına ise Hakimler ve Savcılar Kanunu[17] 37’nci maddesi[18] uyarınca Yargıtay ve Danıştay üyeliğine seçilme hakkını kaybetmemiş bulunan birinci sınıf hâkim ve savcılar arasından Bakan, Başbakan ve Cumhurbaşkanının imzasını taşıyan müşterek karar ile atama yapılır. Görev ve yetkileri ile sorumlulukları ise şunlardır;
— Ertesi yıla geçen yüklenme işlemlerinin onay yetkisi (Madde 27[20]) — Harcama yetkilisini belirleme yetkisi (Madde 31[22]) — Sayıştay’ın denetimle ilgili sorularını cevaplama görevi (Madde 68/4[28]) 2. Harcama Yetkilisi
Adalet Bakanlığında bütçeyle ödenek tahsis edilen Teftiş Kurulu Başkanlığı, İdari ve Mali İşler Dairesi Başkanlığı, Eğitim Dairesi Başkanlığı, Bilgi İşlem Dairesi Başkanlığı, Strateji Geliştirme Başkanlığı, Personel Genel Müdürlüğü, Ceza İşleri Genel Müdürlüğü, Hukuk İşleri Genel Müdürlüğü, Ceza ve Tevkifevleri Genel Müdürlüğü, Adli Sicil ve İstatistik Genel Müdürlüğü, Kanunlar Genel Müdürlüğü, Uluslararası Hukuk ve Dış İlişkiler Genel Müdürlüğü, Avrupa Birliği Genel Müdürlüğü’nün[30] en üst yöneticileri hakim sınıfındandır. Ödenek gönderme belgesiyle kendisine ödenek verilen harcama yetkilileri ise Adalet Bakanlığının 13/02/2006 tarih ve 126 Nolu Genelgesiyle[31] ile belirlenmiştir. Buna göre Cumhuriyet başsavcılıklarında Cumhuriyet başsavcısı, Cumhuriyet başsavcısı atanmayan yerlerde kıdemli Cumhuriyet savcısı, bölge idare mahkemelerinde bölge idare mahkemesi başkanı, tek idare veya vergi mahkemesi olan yerlerde mahkeme başkanları, her iki mahkemenin olduğu yerlerde idare mahkemesi başkanları, birden fazla idare ve vergi mahkemesi bulunan yerlerde 1 nolu mahkeme başkanı harcama yetkilisi olarak görev yapacaktır. Görev ve yetkileri ile sorumlulukları ise şunlardır;
— Harcama talimatı verme yetkisi (Madde 32[33]) — Giderleri gerçekleştirme ve gerçekleştirme görevlisini belirleme yetkisi (Madde 33[34]) — Ön ödeme yetkisi (Madde 35/1 [35]) — Birim faaliyet raporu hazırlama görevi (Madde 41[36]) Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler. (Madde 33/2)
Gerçekleştirme görevlileri, 5018 SK. çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumludurlar.
Adalet Bakanlığı yönünden gerçekleştirme görevlisi Bakanlık merkez teşkilatı ile Ödenek gönderme belgesiyle kendisine ödenek gönderilen birimleri yönünden farklı şekilde tespit edilmiştir.
Bakanlık merkez teşkilatında; gerçekleştirme görevlileri Maliye Bakanlığınca çıkarılan “İç Kontrol ve Ön Malî Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar Yönetmeliği’nin[38]” 12/3’üncü maddesinde[39] belirtilen “Harcama yetkilileri, yardımcıları veya hiyerarşik olarak kendisine en yakın üst kademe yöneticileri arasından bir veya daha fazla sayıda gerçekleştirme görevlisini ödeme emri belgesi düzenlemekle görevlendirir” hükmüne göre hâkim sınıfından kişiler arasından görevlendirilmiştir[40]. Ödenek gönderme belgesiyle kendisine ödenek verilen harcama yetkilileri ise Adalet Bakanlığının 13/02/2006 tarih ve 126 Nolu Genelgesiyle[41] ile belirlenmiştir. Buna göre: adlî yargıda; idarî işler müdürü, idarî işler müdürü olmayan yerlerde ise Cumhuriyet başsavcılığı yazı işleri müdürü, idarî yargıda; idarî işler müdürü, idarî işler müdürü olmayan yerlerde harcama yetkilisinin görevlendireceği yazı işleri müdürlerinden birisi gerçekleştirme görevlisidir[42]. III. 5018 SAYILI KANUNDAN DOĞAN SORUMLULUK AÇISINDAN HÂKİM VE SAVCILARIN DENETİMLERİ
5018 SK.’la hâkim ve savcılara verilen görev ve yetkiden doğan sorumluluğu tespit edilmesi aşamasında karşımıza iki tür denetim çıkmaktadır. Birincisi Anayasada düzenlenen ve Adalet Müfettişleri tarafından yürütülen teftiş sistemi ikincisi ise 5018 SK.’nda öngörülen ve Adalet Bakanlığı bünyesinde oluşturulan iç denetim sistemidir.
Demokratik hukuk devletinin bir gereği olarak hâkim ve savcılık mesleği ile hâkim ve savcıların durumu anayasada özel olarak düzenlenmiştir.
Buna göre memurlar ve diğer kamu görevlilerinin görev ve sorumlulukları, disiplin kovuşturulmasını düzenleyen 129’uncu maddede hakimler ve savcılar hakkındaki hükümler saklıdır denilmek suretiyle istisnalar getirilmiştir. Anayasanın 139’uncu maddesinde hâkimlik ve savcılık teminatı düzenlenmiştir.
Hakimlik ve savcılık mesleği başlıklı 140’ıncı maddede özel hükümlere yer verilmiştir.
“C. Hakimlik ve savcılık mesleği
Madde 140 – Hakimler ve savcılar adli ve idari yargı hakim ve savcıları olarak görev yaparlar. Bu görevler meslekten hakim ve savcılar eliyle yürütülür.
Hakimler, mahkemelerin bağımsızlığı ve hakimlik teminatı esaslarına göre görev ifa ederler,
Hakim ve savcıların nitelikleri, atanmaları, hakları ve ödevleri, aylık ve ödenekleri, meslekte ilerlemeleri, görevlerinin ve görev yerlerinin geçici veya sürekli olarak değiştirilmesi, haklarında disiplin kovuşturması açılması ve disiplin cezası verilmesi, görevleriyle ilgili veya görevleri sırasında işledikleri suçlarından dolayı soruşturma yapılması ve yargılanmalarına karar verilmesi, meslekten çıkarmayı gerektiren suçluluk veya yetersizlik halleri ve meslek içi eğitimleri ile diğer özlük işleri mahkemelerin bağımsızlığı ve hakimlik teminatı esaslarına göre kanunla düzenlenir.
Hakimler ve savcılar idari görevleri yönünden Adalet Bakanlığına bağlıdırlar.
Hakim ve savcı olup da adalet hizmetindeki idari görevlerde çalışanlar, hakimler ve savcılar hakkındaki hükümlere tabidirler. Bunlar, hakimler ve savcılara ait esaslar dairesinde sınıflandırılır ve derecelendirilirler, hakimlere ve savcılara tanınan her türlü haklardan yararlanırlar.”
“Hakim ve savcıların denetimi” başlıklı Anayasanın 144’üncü maddesi hakim ve savcıların denetimlerinin hangi esaslara göre yapılacağını düzenlemiştir.
“G. Hakim ve savcıların denetimi
Madde 144 – Hakim ve savcıların görevlerini; kanun, tüzük, yönetmeliklere ve genelgelere (Hakimler için idari nitelikteki genelgelere) uygun olarak yapıp yapmadıklarını denetleme; görevlerinden dolayı veya görevleri sırasında suç işleyip işlemediklerini, hal ve eylemlerinin sıfat ve görevleri icaplarına uyup uymadığını araştırma ve gerektiğinde haklarında inceleme ve soruşturma, Adalet Bakanlığının izni ile adalet müfettişleri tarafından yapılır. Adalet Bakanı soruşturma ve inceleme işlemlerini, hakkında soruşturma ve inceleme yapılacak olandan daha kıdemli hakim veya savcı eliyle de yaptırabilir.”
Buna göre hakîm ve savcıların denetimi önkoşula bağlanmıştır. Bu ön koşul Adalet Bakanının iznidir. İzinden sonra denetim adalet müfettişleri eliyle yapılır. İnceleme ve soruşturma ise yine izinden sonra adalet müfettişleri ile kıdemli hakim ve savcılar tarafından yapılır.
• Ön Koşul ;
Hakim ve savcıların haklarında araştırma ve gerektiğinde inceleme ve soruşturma yapılması Adalet Bakanının iznine bağlıdır.
• Denetim;
Adalet müfettişleri tarafından (Bölge Adliye Mahkemelerinin denetimi Adalet Başmüfettişlerince)
• İnceleme ve Soruşturma;
– Adalet müfettişleri
– Kıdemli hakim ve savcı tarafından yapılır.
Anayasada yer alan hakimlik savcılık mesleği ve hakim ve savcılara ilişkin ilke ve hükümlere dayalı olarak Hakimler ve Savcılar Kanununda düzenlemeler yapılmıştır. Buna göre hâkim ve savcıların görev sırasında ve göreviyle ilgili adli ve idari suçları yanında kişisel suçlarının soruşturma ve kovuşturmasına ilişkin hükümlere Kanunun başta 89, 93 ve 101 olmak üzere ilgili maddelerde yer verilmiştir.
Adalet müfettişinin görev ve yetkileri Adalet Bakanlığı Teftiş Kurulu Tüzüğünün 10’uncu, Yönetmeliğinin 13’üncü maddesinde düzenlenmiştir.
Müfettişler mevzuatın yetkili kıldığı hususlarda aşağıda belirtilen görev ve yetkileri kullanır:
— Kanun, tüzük ve yönetmeliklerde adalet müfettişlerince denetimi öngörülen yerleri denetlemek,
— Hâkim ve Cumhuriyet savcılarıyla Kurulun denetimine bağlı diğer görevliler hakkında araştırma, inceleme ve soruşturma yapmak,
— Hâkimler, Cumhuriyet savcıları, noterler, atanmaları Bakanlığa ait diğer görevliler hakkında edindikleri bilgi ve kanaate göre hâl kâğıdı, hâkim ve savcı adayları hakkında fiş, özlük işleri adalet komisyonlarınca yürütülen memurlar ile il seçim ve ilçe seçmen kütük bürolarında çalışan vazifeliler hakkında gizli rapor düzenlemek,
— Denetim, araştırma, inceleme, soruşturma ve sair faaliyetler sırasında; kanun, tüzük ve yönetmeliklerin değiştirilmesini gerektiren sebep ve zaruretlerin veya mahallî ve mevziî aksaklıklar dışında genel olarak adlî teşkilâtın ıslah ve geliştirilmesi için yeni tedbirler alınmasına lüzum duyulan hâllerde durumu raporla Başkanlığa bildirmek,
— Görüş talebiyle gönderilen yazıları inceleyerek mütalâalarda bulunmak,
— Kanun, tüzük ve yönetmeliklerle öngörülen veya Bakan ve Başkan tarafından verilen diğer görevleri yapmak.
— Bölge adliye mahkemeleri ve bölge adliye mahkemeleri Cumhuriyet başsavcılıkları ile bölge adliye mahkemeleri adalet komisyonlarının denetimleri, 5235 sayılı Kanunun 48 inci maddesi gereğince adalet başmüfettişlerince yapılır.
Adalet müfettişlerinin nitelikleri ve atanmasına ilişkin hükümlere 2802 sayılı Hâkimler ve Savcılar Kanunu’nun adalet Bakanlığı Teftiş Kurulu Tüzüğünün 10’uncu, Yönetmeliğinin 13’üncü maddesinde düzenlenmiştir.
Adalet Müfettişliğine, hâkimlik ve Cumhuriyet savcılığı mesleğinde;
— fiilen en az sekiz yıl görev yapmış ve
— üstün başarısıyla müfettişlik hizmetinde yararlı olacağı anlaşılmış bulunanlar arasından,
— muvafakatleri alınarak
Teftiş Kurulu Başkanının yazılı teklifi müşterek karar ile atama yapılır.
Adalet Başmüfettişliğine;
—Kuruldaki hizmet süresi beş yılı aşmış,
—meslekte birinci sınıfa ayrılmış,
—yönetim yetenekleri yönünden üstün, iş münasebetlerinde ve iş birliğindeki tutum ve davranışlarında yapıcı ve uyumlu görülen adalet müfettişleri,
kıdem sırasına göre Başkanın teklifiyle başmüfettişliğe atanabilirler.
Teftiş Kurulu Başkanlığı İlgili Tüzük’ün “Bağlılık” başlıklı 4’üncü maddesinde Bakana bağlı olduğu ve Bakan ve Kurul Başkanı dışında hiçbir yerden emir almayacağı belirtilmiştir.
Anayasanın “Hakimlik ve savcılık mesleği” başlıklı 140’ıncı maddesi[43] uyarınca hâkimler ve savcılar idari görevleri yönünden Adalet Bakanlığına bağlıdırlar. Bu nedenle hâkim ve savcıların 5018 SK.’la getirilen sorumluluklar nedeniyle yapılacak denetimler bakımından Bakanlıkta idari kadrolarda görev yapan hâkim ve savcılarla diğerleri arasında bir fark yoktur, iç denetim sistemine tabidirler. İç denetim ise kamu idaresinin çalışmalarına değer katmak ve geliştirmek için kaynakların ekonomiklik, etkililik ve verimlilik esaslarına göre yönetilip yönetilmediğini değerlendirmek ve rehberlik yapmak amacıyla yapılan bağımsız, nesnel güvence sağlama ve danışmanlık faaliyetidir.
İç denetim, iç denetçiler tarafından yapılır. Kamu idarelerinin yıllık iç denetim programı üst yöneticinin önerileri de dikkate alınarak iç denetçiler tarafından hazırlanır ve üst yönetici tarafından onaylanır.
İç denetçi, 5018 SK.’un 64’üncü ve İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 15’inci maddesindeki görevleri yerine getirir. Bu görevler;
—Nesnel risk analizlerine dayanarak kamu idarelerinin yönetim ve kontrol yapılarını değerlendirmek,
—Kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılması bakımından incelemeler yapmak ve önerilerde bulunmak,
—Harcama sonrasında yasal uygunluk denetimi yapmak,
—İdarenin harcamalarının, mali işlemlere ilişkin karar ve tasarruflarının, amaç ve politikalara, kalkınma planına, programlara, stratejik planlara ve performans programlarına uygunluğunu denetlemek ve değerlendirmek,
—Mali yönetim ve kontrol süreçlerinin sistem denetimini yapmak ve bu konularda önerilerde bulunmak,
—Denetim sonuçları çerçevesinde iyileştirmelere yönelik önerilerde bulunmak,
—Denetim sırasında veya denetim sonuçlarına göre soruşturma açılmasını gerektirecek bir duruma rastlandığında, ilgili idarenin en üst amirine bildirmek.
İç denetçi bu görevlerini, İç Denetim Koordinasyon Kurulu tarafından belirlenen ve uluslararası kabul görmüş kontrol ve denetim standartlarına uygun şekilde yerine getirir.
İç denetçi, görevinde bağımsızdır ve iç denetçiye asli görevi dışında hiçbir görev verilemez ve yaptırılamaz. İç denetçiler, raporlarını doğrudan üst yöneticiye sunar. Bu raporlar üst yönetici tarafından değerlendirmek suretiyle gereği için ilgili birimler ile mali hizmetler birimine verilir. İç denetim raporları ile bunlar üzerine yapılan işlemler, üst yönetici tarafından en geç iki ay içinde İç Denetim Koordinasyon Kuruluna gönderilir.
İç denetçilerin nitelikleri 5018 SK.’un 65’inci ve İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 19 ve 21’inci maddesinde belirtilmiştir.
İç denetçi olarak atanacakların, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 48 inci maddesinde belirtilenler ile aşağıdaki şartları taşıması gerekir:
—İlgili kamu idaresinin özelliği de dikkate alınarak İç Denetim Koordinasyon Kurulu tarafından belirlenen alanlarda en az dört yıllık yüksek öğrenim görmüş olmak.
—Kamu idarelerinde denetim elemanı olarak en az beş yıl veya İç Denetim Koordinasyon Kurulunca belirlenen alanlarda en az sekiz yıl çalışmış olmak.
—Mesleğin gerektirdiği bilgi, ehliyet ve temsil yeteneğine sahip olmak.
—İç Denetim Koordinasyon Kurulunca gerekli görülen diğer şartları taşımak.
İç denetçiler, bakanlıklar ve bağlı idarelerde, üst yöneticilerin teklifi üzerine Bakan, diğer idarelerde üst yöneticiler tarafından sertifikalı adaylar arasından atanır ve aynı usûlle görevden alınır.
5018 SK.’un geçici 5’ inci maddesine göre 31.12.2005 tarihi itibarıyla; Sayıştay Denetçisi, Başbakanlık Müfettişi, Yüksek Denetleme Kurulu Denetçisi, Maliye Müfettişi, Hesap Uzmanı, Bütçe Kontrolörü, Muhasebat Kontrolörü, Gelirler Kontrolörü, Millî Emlak Kontrolörü, Tasfiye İşleri ve Döner Sermaye İşletmeleri Kontrolörü, Hazine Kontrolörü kadrolarında çalışmakta olanlar ile daha önce en az beş yıl bu görevlerde bulunanlar, kamu idarelerinde İç Denetçi, olarak 31.12.2007 tarihine kadar atanabilirler.
İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik[44] Eki Cetvel uyarınca Adalet Bakanlığı için toplam on beş (15) İç Denetçi öngörülmüştür. 20/02/2006 tarihli ve 2006/10809 sayılı kararnamenin[45] eki sayılı listede[46] Adalet Bakanlığında görev alacak İç Denetçilerin 7’sinin genel idari hizmetler sınıfından atanacağı belirtilmiştir. İç denetçiler doğrudan üst yöneticiye (Müsteşar) bağlıdır, raporlarını doğrudan üst yöneticiye sunar.
İç denetçi görevlerini, İç Denetim Koordinasyon Kurulu tarafından belirlenen ve uluslararası kabul görmüş kontrol ve denetim standartlarına uygun şekilde yerine getirir.
İç denetim sistemi; kamu mali yönetiminin yapısını ve işleyişini, kamu bütçelerinin hazırlanmasını, uygulanmasını, tüm mali işlemlerin muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve mali kontrolünü kapsar. Teftiş sistemi ise sadece mali iş ve işlemlerle sınırlı olmayıp çok daha geniş kapsamlıdır.
İç denetim sadece bakanlık merkez ve taşra birimleri, Teftiş sistemi bakanlığın merkez ve taşra birimleri yanında, hâkim ve savcıları, (görevlerini kanun, tüzük, yönetmelik ve genelgelere -hakimler için idari nitelikteki genelgelere- uygun olarak yapıp yapmadıklarını) ve Bakanlık dışı birimleri (Cumhuriyet Başsavcılıkları, ilk derece mahkemeleri, bölge adliye ve bölge idare mahkemeleri, adalet komisyonları, icra ve iflas daireleri, Mahkeme veznelerinin, Suç eşyası emanet memurluklarının, Ayniyat memurluklarının, İdarî işler müdürlükleri ile daire mutemetliklerinin, Adlî Tıp Kurumu, grup başkanlıkları ve şube müdürlüklerinin, Türkiye Noterler Birliğini ve noter odalarını, Türkiye Barolar Birliğini ve baroları, İl seçim ve ilçe seçmen kütük bürolarının, Bakanlığa bağlı ve ilgili kuruluşlar veya mevzuat gereği müfettişlerin denetimine tâbi tutulan sair birimleri) denetler.
İç denetimin; hukuka uygunluk, malî denetim ve performans denetimini kapsar.
Hukuka uygunluk denetimi; eylem ve işlemlerin ilgili kanun, tüzük, yönetmelik ve diğer mevzuata uygunluğunun,
Malî denetim; gelir, gider ve mallara ilişkin hesap ve işlemlerin doğruluğunun, malî tabloların tasdikinin ve mali sistemlerin,
Performans denetimi; yönetimin bütün kademelerinde gerçekleştirilen faaliyet ve programların plânlanması, uygulanması ve kontrolü aşamalarında ekonomikliğin, verimliliğin ve etkililiğin,
Denetlenmesini ifade eder.
Performans denetiminde kullanılan kavramlardan;
Performans; kamu kurum ve kuruluşlarının hizmet üretiminde ekonomiklik, verimlilik ve etkililik düzeyini;
Ekonomiklik; hizmetin gerekliliğini, yerindeliğini ve uygun kaliteyi dikkate alarak, faaliyetler için kullanılan her türlü kaynağın (malî kaynaklar, insan kaynakları, bilgi ve teknoloji, bina, demirbaş ve hizmetin yerine getirilmesi için kullanılan diğer girdiler) maliyetinin en aza indirilmesini;
Etkililik; hedeflere ulaşma düzeyini ve bir faaliyetin planlanan sonucu ile gerçekleşen fiili durum arasındaki oranı;
Verimlilik; kavramı, mallar, hizmetler ve diğer sonuçlar (çıktılar) ile bunların üretiminde kullanılan kaynaklar (girdiler) arasındaki ilişkiyi;
İfade etmektedir.
Teftiş sistemiise esas itibarıyla hukuka uygunluk denetimidir. Performans denetimi boyutu yoktur. Mali denetim açısından bakıldığında ise malî tabloların tasdikini ve mali işlemlerinin risk yönetimi, yönetim ve kontrol süreçlerinin etkinliğini denetimini içermediği görülmektedir.
Yukarıda belirtildiği üzere Adalet Bakanlığı için 7’si genel idari hizmetler sınıfından olmak üzere toplam on beş (15) iç denetçi atanması öngörülmüştür. GİH sınıfından atanacakların nitelikleri 5018 SK.’un 65’inci maddesinde belirtilmiştir.
Teftiş Kurulu Başkanlığa ve yardımcılıklarına, Yargıtay ve Danıştay üyeliğine seçilme hakkını kaybetmemiş olan birinci sınıf hâkim ve Cumhuriyet savcıları arasından, Adalet müfettişliğine, hâkimlik ve Cumhuriyet savcılığı mesleğinde fiilen en az sekiz yıl görev yapmış ve üstün başarısıyla müfettişlik hizmetinde yararlı olacağı anlaşılmış bulunanlar arasından atama yapılır.
İç denetçiler, üst yöneticilerin teklifi üzerine Bakan, sertifikalı adaylar arasından atanır
Adalet müfettişleri, Teftiş Kurulu Başkanı ve Teftiş Kurulu başkan yardımcıları Bakan, Başbakan ve Cumhurbaşkanının imzasını taşıyan müşterek karar ile atama yapılır.
İç denetçiler ve iç denetim kurulu üst yöneticiye bağlıdır.
Adalet Müfettişleri ve teftiş kurulu doğrudan Bakana bağlıdır. Müfettişler, teftiş, denetleme, inceleme, araştırma ve soruşturmaları Bakan adına yaparlar. Müfettişlere, Bakan ve Kurul Başkanı dışında, hiçbir yerden emir verilemez.
IV. İÇ DENETÇİLİK VE İÇ DENETİMİN ANAYASANIN HÂKİM VE SAVCILARA İLİŞKİN HÜKÜMLERİ YÖNÜNDEN DEĞERLENDİRMESİ
5018 SK.’un 81’inci maddesinin f bendinde yer alan “Bu Kanunun geçici maddelerindeki hükümler saklı kalmak kaydıyla diğer kanunların bu Kanuna aykırı hükümleri yürürlükten kaldırılmıştır.” hükmü uyarınca adalet müfettişlerinin 5018 SK.’da belirtilen iç denetim kapsamına giren görevleri sona ermiştir.
Anayasanın 144’üncü maddesinde hâkim ve savcıların denetim yetkisi sadece müfettişlere verilmiştir. Adalet müfettişlerinin görev ve yetkisini sona erdirilerek iç denetçilere veren 81’inci maddenin f bendi hükmü anayasanın 144’üncü maddesine aykırıdır.
Adalet Bakanlığı bünyesinde hâkim ve savcıları 5018 SK. hükümleri uyarınca denetlemek üzere 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi personelin iç denetçi olarak atanmasına olanak veren 5018 SK.’un 65’inci maddesinde geçici 5’ inci maddesi hükmü anayasanın 144’üncü maddesine aykırıdır.
Kanunda olmamasına rağmen 20/02/2006 tarihli ve 2006/10809 sayılı Bakanlar Kurulu Kararnamesi ile Adalet Bakanlığına GİH sınıfından iç denetçi atanacaklar 7 kişi ile sınırlanmış diğer 8 kişi ise hâkim ve savcılar arasından atanmıştır.
Buna rağmen anayasaya aykırılık ortadan kalkmamıştır. Anayasanın 144’üncü maddesi incelendiğinde
—denetleme yetkisinin sadece adalet müfettişlerine,
—inceleme ve soruşturma yetkisinin ise adalet müfettişleri + kıdemli hâkim ve savcılara verildiği görülmektedir.
İç denetimin inceleme ve soruşturma olmaması denetim olması nedeniyle adalet müfettişi dışında hâkim ve savcı eliyle yaptırılması da anayasa hükmüne aykırı olacaktır.
Anayasanın 144’üncü maddesi uyarınca adalet müfettişlerinin soruşturma yapabilmesi için Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulu’nun başkanı olan Adalet Bakanının izin vermesi gerekir. Oysa iç denetçilerin denetime başlayabilmesi için üst yönetici (müsteşar) onay veren 5018 SK.’un 64’üncü ve 11’inci madde hükümlerine aykırıdır.
İç denetim sisteminin adalet müfettişlerinin görev ve yetkilerini ortadan kaldırmadığı, iç denetimin bir inceleme ve soruşturma niteliğinde olmadığı bu nedenle anayasanın hükümlerine aykırılık teşkil etmediği iç denetçiler tarafından dile getirilmektedir.
Bu görüş doğru kabul edilse bile iç denetimin sonuçları itibarıyla anayasa hükümlerine aykırı olduğu sonucunu değiştirmez. İç denetçi hakim ve savcıların iş ve işlemlerini denetlemeleri sırasında örneğin zimmet suçunun varlığını tespit etmeleri durumunda delilleri dairenin en üst amirine bildireceklerdir. 5018 SK. iç denetçinin görev ve yetkileri arasında denetim sırasında veya denetim sonuçlarına göre soruşturma açılmasını gerektirecek bir duruma rastlandığında, ilgili idarenin en üst amirine bildirmek zorunluluğu getirmiştir. Yetkili makamda zaten toplanmış olan delilleri değerlendirerek kovuşturma aşamasına geçilmesi için formaliteleri tamamlayacaktır.
Anayasanın getirdiği güvence hakim ve savcılar hakkında bir ister adli ister idari olsun aleyhte delil toplanabilmesi için Adalet Bakanının izni ve izin sonucunda soruşturmanın adalet müfettişleri veya kıdemli hakim ve savcı eliyle yürütülmesini gerekli kılmasıdır. İç denetçinin suça ilişkin delilleri toplayıp yetkili makamlara bildirmesi durumunda Ceza Muhakemesi Kanununda düzenlenen soruşturma aşamasını oluşturan delil toplama kısmı gerçekleşmiş olacaktır. İç denetim yoluyla hakim ve savcı hakkında delil toplanarak ilgili makama iletilmesiyle anayasanın hükmü dolaşılması, kanuna karşı hile yapılarak hakim ve savcı hakkında soruşturma aşamasına geçilmesi anlamına gelmektedir. Bir benzetme ile bu durum, adalet müfettişi, hakim ve savcı dışındaki kolluk görevlileri yada diğer kişilerin hakim ve savcı hakkında inceleme ve soruşturma yapıp delil toplamaları daha sonrada bunu yetkili makama iletmelerine benzemektedir. Bu durum Anayasanın getirdiği güvencenin yok edilmesi anlamına gelmektedir. Hakim ve savcılar hakkında kimlerin denetim yapacağı, kimlerin inceleme ve soruşturma yapacağı Anayasada açıkça düzenlenmiştir. Anayasa hükmü dışında yapılan denetim, inceleme ve soruşturma sonunda adlî ve idarî sorumluluğu doğuracak şeklide yapılan işlemler anayasaya aykırı olduğundan yasak işlem ve yasak delil kapsamındadır.
Dünyada olduğu gibi Anayasamızda demokratik hukuk devletinin gereği olarak hakim ve savcılara ilişkin özel hükümlere yer verilmiştir. Anayasa hükümleri gereği hakim ve savcıların denetimi, haklarında inceleme ve soruşturma yapılması özel usullere göre yapılmak zorundadır.
Anayasanın açık düzenlemesi karşın 5018 SK. hâkim ve savcıları iç denetçiler tarafından gerçekleştirilen denetime tabi kılmıştır. 5018 SK.’la getirilen iç denetim ve iç denetçilerin görev ve yetkilerine ilişkin hükümler Hâkim ve Savcılar yönünden Anayasaya aykırıdır.
Aykırılığın giderilmesi için öncelikle –ki anayasa koyucunun iç denetimin hakim ve savcılar yönünden de uygulanması gerektiği yönünde bir irade varsa– Anayasada değişikliğinin gündemde olduğu göz önüne alınarak yeni anayasada hakim ve savcılar yönünden mahkemelerin bağımsızlığı ve hakimlik teminatına uygun şekilde iç denetimi mümkün kılacak hükümlere yer verilmelidir. Böyle bir düzenleme yapılmayacak ise;
İç denetim sisteminin hâkim ve savcılar yönünden anayasaya uygun hale gelebilmesi için 5018 SK.’nun gözden geçirilerek iç denetim sistemi ve iç denetçiler üst yönetici yerine doğrudan bakana bağlanmasının ardından;
— iç denetime ilişkin görevler Teftiş Kurulu Başkanlığına verilmeli (2992 sayılı Teşkilat Kanununun 15’inci maddesine; “5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda iç denetçiler tarafından gerçekleştirilmesi öngörülen görevleri yapmak.” fıkrası eklenmeli) veya
— İç denetçilerin tamamı unvanları korunarak adalet müfettişleri arasından atanmalıdır.
NOT: Bu makale yazarın izni ile yayımlanmıştır.
[1] Muhasebei Umumiye Kanunu, (Mülga) Kanun No: 1050, Kabul Tarihi: 26/5/1927, [2] Kamu Malî Yönetimi Ve Kontrol Kanunu, Kanun No: 5018, Kabul Tarihi. 10/12/2003, R.G: 24/12/2003 - 25326 [3] Bundan böyle kısaca 5018 SK. olarak anılacaktır. [4] Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında 174 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname İle 13/12/1983 Gün ve 174 Sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Bazı Maddelerinin Kaldırılması ve Bazı Maddelerinin Değiştirilmesi Hakkında 202 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun, Kanun No: 3046, Kabul Tarihi: 27/9/1984, R. G.: 9/10/1984 - 18540 MADDE 18/2. - İçişleri, Maliye, Millî Eğitim, Sağlık ile Çalışma ve Sosyal Güvenlik bakanlıklarında, temel görev ve hizmetlerin bir gereği olarak, kurum dışı işyeri, mükellef veya üçüncü kişi ve kuruluşlar ile mahallî idarelere yönelik olmak üzere, kuruluş kanunlarında belirtilmek şartıyla ana hizmet birimi şeklinde rehberlik ve denetim birimi oluşturulabilir. Hâkim ve savcıların denetimi için öngörülen hükümler saklıdır.
[6] Yürürlükten kaldırılan hükümler MADDE 81/ f.- Diğer kanunların bu Kanuna aykırı hükümleri,
Yürürlükten kaldırılmıştır.
Madde 56 - Anayasa Mahkemesi, genel bütçe içinde kendi bütçesi ile yönetilir.
Bütçenin birinci derecede ita amirliğini Başkan; ikinci derecede ita amirliğini Genel Sekreter yapar.
Muhasebe işleri, Anayasa Mahkemesi nezdinde kurulacak muhasebe teşkilatı, masraf tahakkuk işleri ise Mahkemenin mali işler müdürlüğü tarafından yürütülür.
Türkiye Büyük Millet Meclisinde bütçe ile ilgili görüşmelerde Adalet Bakanı veya tensip ettiği takdirde Anayasa Mahkemesi Genel Sekreteri hazır bulunur. Bu görüşmelere Başkan ve üyeler açıklama yapmak üzere davet edilemezler. (Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun, Kanun No: 2949, Kabul Tarihi : 10/11/1983, R.G.: 13/11/1983 – 18220)
Madde 54 - Yargıtay, genel bütçe içinde kendi bütçesiyle yönetilir. Bütçenin birinci derecede ita amiri Yargıtay Birinci Başkanıdır. Muhasebe İşleri Yargıtay nezdindeki muhasebe teşkilatı tarafından yürütülür. Gider tahakkuk memurluğu görevi, Birinci Başkanın tensip edeceği memurlar tarafından yerine getirilir.
Yasama Organı komisyon ve genel kurullarında Yargıtayı, Birinci Başkanın görevlendireceği Genel Sekreter veya yardımcısı temsil eder. (Yargıtay Kanunu, Kanun No: 2797, Kabul Tarihi: 4/2/1983, R.G.: 8/2/1983 -17953)
Madde 93 - 1. Danıştay genel bütçe içinde kendi bütçesiyle yönetilir.
Bütçenin ita amiri Danıştay Başkanıdır. Muhasebe işleri Danıştay nezdinde kurulacak muhasebe teşkilatı tarafından yürütülür.
Yasama meclislerindeki bütçe görüşmelerinde Danıştayı Başkan veya görevlendireceği kimse temsil eder. (Danıştay Kanunu, Kanun No: 2575, Kabul Tarihi: 6/1/1982, R.G: 20/1/1982 -7580)
[10] Araç, Gereç ve Sair İhtiyaçlar Madde 39 - Uyuşmazlık Mahkemesinin araç, gereç ve sair ihtiyaçları ile Başkan, Başkanın mazereti halinde Uyuşmazlık Mahkemesine Başkanlık eden üyeye, Başsavcı, Başkanunsözcüsü ile yardımcılarına, Uyuşmazlık Mahkemesinin asıl ve yedek üyelerine ve raportörlerine verilen ücret Adalet Bakanlığı Bütçesine eklenecek ödeneklerden karşılanır. (Uyuşmazlık Mahkemesinin Kuruluş Ve İşleyişi Hakkında Kanun, Kanun No: 2247, Kabul Tarihi: 12/6/1979, R.G.:22/6/1979 – 16674)
[12] Seçimlerin Temel Hükümleri ve Seçmen Kütükleri Hakkında Kanun, Kanun No: 298, Kabul Tarihi: 26/4/1961, R.G.: 2/5/1961 -10796 Madde 181 - Yüksek Seçim Kurulu ve Seçmen Kütüğü Genel Müdürlüğü giderleri ile her türlü seçim işleri giderleri genel bütçeden ödenir. Bunun için gerekli ödenek Adalet Bakanlığı Bütçesi içindeki ayrı bir programda gösterilir.
Bu ödeneğin harcanmasında, birinci derecede ita amiri, Yüksek Seçim Kurulu Başkanıdır. Başkan, yetkilerinin bir kısmını Seçmen Kütüğü Genel Müdürüne devredebilir, Genel Müdürün de diğer görevlilere devretmesine izin verebilir.
Seçim işleri için mahallerinde yapılması gereken her türlü harcamaların ita amiri il ve ilçe seçim kurulları başkanlarıdır.
MADDE 11.– Bakanlıklarda müsteşar, diğer kamu idarelerinde en üst yönetici, il özel idarelerinde vali ve belediyelerde belediye başkanı üst yöneticidir. Ancak, Milli Savunma Bakanlığında üst yönetici Bakandır.
Madde 6 – Müsteşar, Bakanın emrinde ve onun yardımcısı olup, Bakanlık hizmetlerini Bakan adına ve Bakanın direktif ve emirleri yönünde Bakanlığın amaç ve politikalarına, kalkınma planlarına ve yıllık programlara, mevzuat hükümlerine uygun olarak düzenler ve yürütür. Bu amaçla Bakanlık Teftiş Kurulu hariç Bakanlık kuruluşlarına gereken emirleri verir ve bunların uygulanmasını takip eder ve sağlar.
Müsteşar, yukarıda belirtilen hizmetlerin yürütülmesinden Bakana karşı sorumludur.
(Adalet Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun, Kanun No: 2992, Kabul Tarihi: 29/3/1984, R.G.: 7/4/1984 – 18365)
[17] Hakimler ve Savcılar Kanunu, Kanun No: 2802, Kabul Tarihi: 24/2/1983, R.G.: 26/2/1983 -17971 [18] Adalet Bakanlığı merkez kuruluşuna atama şartları ve şekli Madde 37 – Adalet Bakanlığı merkez kuruluşunda:
b) 2. Adalet Bakanlığı Müsteşarlığına, yüksek müşavirliklerine, müsteşar yardımcılıklarına, Teftiş Kurulu Başkanlığına, genel müdürlüklerine, Araştırma, Plânlama ve Koordinasyon Kurulu Başkanlığına, Teftiş Kurulu başkan yardımcılıklarına, Yargıtay ve Danıştay üyeliğine seçilme hakkını kaybetmemiş bulunan birinci sınıf; müstakil daire başkanlıklarına, genel müdür yardımcılıklarına ve İşyurtları Kurumu Daire Başkanlığına ise birinci sınıfa ayrılmış hâkim ve savcılar arasından,
Bakan, Başbakan ve Cumhurbaşkanının imzasını taşıyan müşterek karar ile atama yapılır.
MADDE 11/2.– Üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden mali yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve bu Kanunda belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden Bakana; mahalli idarelerde ise meclislerine karşı sorumludurlar.
[20] Ertesi yıla geçen yüklenme MADDE 27.- Niteliğinden dolayı mali yılla sınırlı tutulamayan ve sürekliliği bulunan aşağıdaki iş ve hizmetler için; her iş itibarıyla, bütçelerinde öngörülen ödeneklerin yüzde ellisini, izleyen yılın Haziran ayını geçmemek ve yüklenme süresi on iki ayı aşmamak üzere, ilgili üst yöneticinin onayıyla ertesi yıla geçen yüklenmelere girişilebilir:
[21] Gelecek yıllara yaygın yüklenmeler MADDE 28/4.- Yılı bütçesinde ödeneği bulunması ve Maliye Bakanlığının uygun görüşünün alınması kaydıyla, satın alma suretiyle edinilmesi ekonomik olmayan her türlü makine-teçhizat, cihazlar ve taşıtlar ile yangınla mücadele amacıyla hava ve deniz araçlarının kiralanması, aşı ve anti serum alımı, orman ağaçlandırma ve amenajman işleri için süresi üç yılı geçmemek üzere üst yöneticinin onayıyla gelecek yıllara yaygın yüklenmeye girişilebilir.
[22] Harcama yetkisi ve yetkilisi MADDE 31.- (5436 sayılı Kanunun 1 inci maddesi ile değiştirilen madde)Bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisi harcama yetkilisidir.
ncak, teşkilât yapısı ve personel durumu gibi nedenlerle harcama yetkililerinin belirlenmesinde güçlük bulunan idareler ile bütçelerinde harcama birimleri sınıflandırılmayan idarelerde harcama yetkisi, üst yönetici veya üst yöneticinin belirleyeceği kişiler tarafından; mahallî idarelerde İçişleri Bakanlığının, diğer idarelerde ise Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine yürütülebilir.
MADDE 40/2.- Kamu idarelerine yapılan her türlü bağış ve yardımlar bütçelerine gelir kaydedilir. Nakdi olmayan bağış ve yardımlar, ilgili mevzuatına göre değerlemeye tâbi tutularak kayıtlara alınır. Kamu yararına kullanılmak üzere kamu idarelerine yapılan şartlı bağış ve yardımlar, dış finansman kaynağından sağlananlarda 28.3.2002 tarihli ve 4749 sayılı Kanun hükümleri saklı kalmak kaydıyla, hizmeti yapacak idarenin üst yöneticisi tarafından uygun görülmesi halinde, bütçede açılacak bir tertibe gelir ve şart kılındığı amaca harcanmak üzere açılacak bir tertibe ödenek kaydedilir. Bu ödenekten amaç dışında başka bir tertibe aktarma yapılamaz.
MADDE 41/1-4.- (5436 sayılı Kanunun 3 üncü maddesi ile değişen madde) Üst yöneticiler ve bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama yetkililerince, hesap verme sorumluluğu çerçevesinde, her yıl faaliyet raporu hazırlanır. Üst yönetici, harcama yetkilileri tarafından hazırlanan birim faaliyet raporlarını esas alarak, idaresinin faaliyet sonuçlarını gösteren idare faaliyet raporunu düzenleyerek kamuoyuna açıklar. Merkezî yönetim kapsamındaki kamu idareleri ve sosyal güvenlik kurumları, idare faaliyet raporlarının birer örneğini Sayıştaya ve Maliye Bakanlığına gönderir.
Sayıştay, mahallî idarelerin raporları hariç idare faaliyet raporlarını, mahallî idareler genel faaliyet raporunu ve genel faaliyet raporunu, dış denetim sonuçlarını dikkate alarak görüşlerini de belirtmek suretiyle Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar. Türkiye Büyük Millet Meclisi bu raporlar ve değerlendirmeler çerçevesinde, kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasına ilişkin olarak kamu idarelerinin yönetim ve hesap verme sorumluluklarını görüşür. Bu görüşmelere üst yönetici veya görevlendireceği yardımcısının ilgili bakanla birlikte katılması zorunludur.
[25] Kontrolün yapısı ve işleyişi MADDE 57/2.- Yeterli ve etkili bir kontrol sisteminin oluşturulabilmesi için; mesleki değerlere ve dürüst yönetim anlayışına sahip olunması, mali yetki ve sorumlulukların bilgili ve yeterli yöneticilerle personele verilmesi, belirlenmiş standartlara uyulmasının sağlanması, mevzuata aykırı faaliyetlerin önlenmesi ve kapsamlı bir yönetim anlayışı ile uygun bir çalışma ortamının ve saydamlığın sağlanması bakımından ilgili idarelerin üst yöneticileri ile diğer yöneticileri tarafından görev, yetki ve sorumluluklar göz önünde bulundurulmak suretiyle gerekli önlemler alınır.
[26] İç denetçinin görevleri MADDE 64.- Kamu idarelerinin yıllık iç denetim programı üst yöneticinin önerileri de dikkate alınarak iç denetçiler tarafından hazırlanır ve üst yönetici tarafından onaylanır.
MADDE 65/3.- İç denetçi olarak atanacakların, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 48 inci maddesinde belirtilenler ile aşağıdaki şartları taşıması gerekir:
MADDE 68/4.– Denetimler sonucunda; ikinci fıkranın (a) ve (b) bentlerinde belirtilen hususlarda düzenlenen raporlar, idareler itibarıyla konsolide edilir ve bir örneği ilgili kamu idaresine verilerek üst yönetici tarafından cevaplandırılır. Sayıştay, denetim raporları ve bunlara verilen cevapları dikkate alarak düzenleyeceği dış denetim genel değerlendirme raporunu Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar.
[29] Para cezaları ve yetkili merciler MADDE 73.- Bu Kanunda belirtilen para cezaları, ilgili kamu idaresinin üst yöneticisi tarafından verilir. Para cezaları, karar verilmesini izleyen ay başından başlamak üzere ve herhangi bir hüküm almaya gerek kalmaksızın; ilgililerine yapılan her türlü aylık, ödenek, zam, tazminat dahil bir aylık net ödemelerin dörtte biri oranında kesilerek tahsil olunur.
[30] Bakanlık birimlerinin sıralaması Bütçe Kanunundaki cetvele göre yapılmıştır. [31] Adalet Bakanlığı İdarî ve Malî İşler Dairesi Başkanlığı’nın Harcama Yetkilisi Gerçekleştirme Görevlisi konulu, 13/02/2006 tarih, B.03.0.İMİ.0.00.08-010.06.02-3 sayı ve 126 nolu Genelgesi [32] Yüklenmeye girişilmesi MADDE 26.– Yüklenme, usulüne uygun olarak düzenlenmiş sözleşme esaslarına veya kanun hükmüne dayanılarak iş yaptırılması, mal veya hizmet alınması karşılığında geleceğe yönelik bir ödeme yükümlülüğüne girilmesidir. Bütçede yeterli ödeneği bulunmayan işler için yüklenmeye girişilemez. Yüklenme süresi mali yılla sınırlıdır. Harcama yetkilileri, tahsis edilen ödenekler dahilinde yüklenmeye girebilirler. Yüklenmeye girişilen tutara ait ödenekler saklı tutulur; başka iş yaptırılması, mal veya hizmet alınması için kullanılamaz.
MADDE 32.- Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır.
Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.
MADDE 33.- Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır.
MADDE 35.- Harcama yetkilisinin uygun görmesi ve karşılığı ödeneğin saklı tutulması kaydıyla, ilgili kanunlarda öngörülen haller ile gerçekleştirme işlemlerinin tamamlanması beklenilemeyecek ivedi veya zorunlu giderler için avans vermek veya kredi açmak suretiyle ön ödeme yapılabilir. Verilecek avansın üst sınırları merkezî yönetim bütçe kanununda gösterilir.
MADDE 41.- (5436 sayılı Kanunun 3 üncü maddesi ile değişen madde) Üst yöneticiler ve bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama yetkililerince, hesap verme sorumluluğu çerçevesinde, her yıl faaliyet raporu hazırlanır. Üst yönetici, harcama yetkilileri tarafından hazırlanan birim faaliyet raporlarını esas alarak, idaresinin faaliyet sonuçlarını gösteren idare faaliyet raporunu düzenleyerek kamuoyuna açıklar. Merkezî yönetim kapsamındaki kamu idareleri ve sosyal güvenlik kurumları, idare faaliyet raporlarının birer örneğini Sayıştaya ve Maliye Bakanlığına gönderir
MADDE 70.- Kamu zararı oluşturmamakla birlikte bütçelere, ayrıntılı harcama programlarına, serbest bırakma oranlarına aykırı olarak veya ödenek gönderme belgelerindeki ödenek miktarını aşan harcama talimatı veren harcama yetkililerine, her türlü aylık, ödenek, zam ve tazminat dahil yapılan bir aylık net ödemeler toplamının iki katı tutarına kadar para cezası verilir.
[38] İç Kontrol ve Ön Malî Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar Yönetmeliği, R.G.: 31.12.2005 - 26040 [39] Ön malî kontrol süreci Madde 12/3- Harcama yetkilileri, yardımcıları veya hiyerarşik olarak kendisine en yakın üst kademe yöneticileri arasından bir veya daha fazla sayıda gerçekleştirme görevlisini ödeme emri belgesi düzenlemekle görevlendirir. Ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlileri, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön malî kontrol yaparlar. Bu gerçekleştirme görevlileri tarafından yapılan kontrol sonucunda, ödeme emri belgesi üzerine “Kontrol edilmiş ve uygun görülmüştür” şerhi düşülerek imzalanır.
[40]Bu görevlendirme anılan yönetmeliğe uygun olsa bile 5018 SK.’a aykırıdır. Zira, 5018 SK. yerine getirildiği 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu’ndan farkı tahakkuk memuru yerine gerçekleştirme görevlisi tanımını getirirken 1050 sy. Kanunun 22’nci maddesinde yer alan tahakkuk memurluğu görevi yetki kademesindeki en yakın yönetici tarafından yürütülür hükmüne yer vermemesidir. 5018 SK.’un 33’üncü maddesinde gerçekleştirme görevlisinin kim olacağı belirleme yetkisini harcama yetkilisine vermiştir. Diğer taraftan gerçekleştirme görevlisine (tahakkuk memuruna) ilişkin düzenleme iki kanun arasındaki temel felsefe farklılığını ortaya koyan noktalardan birini oluşturmaktadır 1050 sy. Kanun düzenlemesinde harcama yetkisi ita amirine, sorumluluk ise tahakkuk memuruna verilmiştir. Bu nedenle sorumluluğu taşıyan tahakkuk memurunun kim olacağını kanun özel olarak düzenlemiştir.
5018 SK.’nun harcama konusundaki temel felsefesi keyfiliği önlemek için harcama yetkisi ile sorumluluğunu tek elde toplamaktır. Bu nedenle 1050 sy Kanundan farklı olarak asıl sorumluyu harcama yetkilisi yapmıştır. Dolayısıyla asıl sorumlu olan harcama yetkilisinin; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması iş ve işlemlerinde bilgisine, yeteneğine ve dürüstlüğüne güvendiği kişiyi belirleme yetkisi verilmiştir. Bahse konu yönetmelik ise 5018 sy. Kanuna lafzına aykırı olduğu kadar ruhuna ve felsefesine de aykırı olarak harcama yetkilisine ait olan bu yetkiyi alarak -1050 sy. Kanundaki hükümlerdeki anlayışa göre- kendisi belirlemiştir.
Yönetmelikte düzenleme somutlaştırılırsa örneğin; genel müdür yardımcısı, hakim, Cumhuriyet başsavcıvekili vb. unvanlardaki kişilerin işlerini bırakıp birimleri için gerekli 10 top kağıt için piyasa araştırması yapması, malları satın alması gibi işlemleri yapmasını gerekli kılmaktadır. Yönetmelikle getirilmek istenen uygulamanın kamu yönetimine ne gibi bir fayda sağlayacağı anlaşılamıştır.
Diğer taraftan İç Kontrol ve Ön Malî Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar Yönetmeliği’nin dayanağı olan 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununun 55, 56, 57 ve 58 inci maddeleri incelendiğinde gerçekleştirme görevlisinin belirlenmesine ilişkin bir yetki vermediği görülmektedir.
[41] Adalet Bakanlığı İdarî ve Malî İşler Dairesi Başkanlığı’nın Harcama Yetkilisi Gerçekleştirme Görevlisi konulu, 13/02/2006 tarih, B.03.0.İMİ.0.00.08-010.06.02-3 sayı ve 126 nolu Genelgesi [42] Bakanlığın harcama yetkilisini belirleyen bu genelgesi, hakim ve Cumhuriyet savcılara bu konuda idari görev vermeme iradesi olarak algılanmalıdır. [43] C. Hakimlik ve savcılık mesleği Madde 140 – ….
Hakimler ve savcılar idari görevleri yönünden Adalet Bakanlığına bağlıdırlar.
Hakim ve savcı olup da adalet hizmetindeki idari görevlerde çalışanlar, hakimler ve savcılar hakkındaki hükümlere tabidirler. Bunlar, hakimler ve savcılara ait esaslar dairesinde sınıflandırılır ve derecelendirilirler, hakimlere ve savcılara tanınan her türlü haklardan yararlanırlar.
[44] İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik, Bakanlar Kurulu Kararının Tarihi: 26/6/2006, No : 2006/10654, R.G.: 12/7/2006 - 26226 [45] Bakanlar Kurulu Kararı, Karar Tarihi: 20/2/2006, Karar Sayısı : 2006/10809 R.G.: 6/08/2006 - 26251 
Kamu Görevlileri (Memur) Hukuku > Özel Personel Kanunu Olan Kamu Görevlileri > Hâkim ve Cumhuriyet savcıları > Hukuki Açıklama
Diğer Hukuki Açıklamalar
